引言

  “七八个大盖帽管不好一个大草帽”。这句多年前在坊间广泛流传的戏言，道出了当时的许多无奈。

  对这句戏言，不同的人有不同的理解。有人说，这是指行政执法部门多头管理、重复执法；有人说，这是指行政执法部门各自为政、谁都可以管、谁都可以推脱；还有人说，这是行政执法体制机制不完善、行政执法监督不到位问题……

  改革开放以来，我国经济高速发展，人民群众生活质量大幅提高，市场经济需求、群众生活需求都发生了很大变化，行政执法也遇到了一系列新问题。

  面对新问题，我国不断完善行政执法相关法律法规，不断完善行政执法监督机制，行政执法不仅有力保障了经济社会健康发展，也为法治政府建设发挥了重要作用。

  改革开放40年来，“中国的行政执法从无法可依逐步发展为有法可依的新阶段，正在向严格执法、规范执法、公正执法、文明执法的新境界迈进。”司法部政府法制协调司司长赵振华说，在确保法律法规有效实施，保障我国经济社会健康发展，维护经济社会秩序，保护人民群众合法权益，推进法治政府建设，提高政府依法治理水平等方面，行政执法发挥了重要作用。

 

  “这应该属于执法不作为吧？”

  7月10日，山东省济宁市某电台“法制热线”节目，接到一位居民的电话，反映有关部门对社区内中药店排放污染气味的行为不予查处。临了，这位居民说了这么一句话。

  电话引起了济宁市执法监督局的注意。

  实地调查、约谈所属辖区的环保部门，下达了执法监督意见书……4天后，这起居民多方反映未果的问题解决了。

  一件小事，却是行政执法大变化的反映。

  执法监督局

  专治各种权力任性

  济宁市执法监督局，成立于2015年12月，是山东省首个行政执法监督局，专治各种权力任性。审核执法主体资格、评查行政执法案卷、督查重点执法领域、立案查处违法行为……这些都是执法监督局履行监督职责的利器。

  在接到居民投诉电话反映的线索后，济宁市执法监督局旋即出手。通过实地调查，济宁市执法监督局执法人员了解到，被投诉的中药店在熬煮中药过程中产生的气味，确实造成了大气污染，给附近社区居民的生活带来了困扰。

  此前，居民多方反映未果，是因为现行法律法规对大气污染情形采取的是列举法，并未列出应予处罚的所有事项。这样一来，城管、公安、卫生、环保等相关执法部门均以中药气味污染不属于本部门执法范围为由，相互推诿。居民投诉无门，自身权益无法得到保障，也影响了政府公信力。

  查清事实，济宁市执法监督局第一时间下达执法监督意见书，约谈所属辖区的环保部门，明确了大气污染防治法的“环保兜底”原则，即环保部门依法对大气污染防治实施统一监督管理，并负责查处法律法规未列明的涉及争议的民生类环境污染行为。

  7月11日，济宁市环保部门对被投诉的中药店下达了整改通知，监督其对通风管道进行符合环保要求的改造，从源头上解决了气味污染问题。

  7月13日，济宁市行政执法监督局对投诉人进行回访，了解案件办理满意度。

  从市民反映到问题解决，不过4天时间，这就是以专门机构监督行政执法的厉害之处。

  成立专门机构监督行政执法，这不过是改革开放40年来行政执法日益走向规范化的一个缩影。

  中国政法大学副校长马怀德教授认为，40年来的执法成绩体现在执法理念的变化、执法规范化水平的提升、执法制度的不断健全完善以及执法人员素质能力的提高。

  国家行政学院教授杨伟东也强调执法理念的变化：执法权力不再是高高在上，而是转向执法为民，以民为本，以保障公民权益作为核心制度安排。他将此称为“人性化”。

  此外，杨伟东还列举了一系列变化：法定化，即执法机关职权法定；平等化，不再是单一的命令服从，而是以行政合同、协商、指导等方式让公众参与政府管理；多样化，即合意化、平等；程序化，从法定程序到正当程序；规范化，从用语、服装到执法流程的公开化透明、处处留痕等。

  执法大检查

  开启规范监督序幕

  改革开放初期，相较于执法规范性问题而言，立法任务更为突出和紧迫。

  伴随着无法可依问题的逐步解决，行政执法问题方才凸显。有法不依、执法不严一时间成为社会普遍反映的问题。

  马怀德将1978年到1989年归结为“一个执法活动在摸索的阶段”，因为“从计划经济转向市场经济，特别是计划经济影响比较大的领域里，还是不太强调执法活动。比如，证券、保险、产品质量安全等领域都没有专门监管机构，谈不上执法”。

  他特别提及1989年，当时出现了乱收费、乱摊派、乱罚款的“三乱现象”，“不给钱不办事，给了钱乱办事，很多人养鱼执法、牟利执法、腐败执法。有的执法机构经费不足，用罚款来创收，聘用了很多人员，以罚款为主要执法手段，背离了行政执法的目的和要求”。

  这些问题的存在，直接催生了1989年行政诉讼法的颁布。而在此之前，一些规范行政执法的探索在地方已经开始。

  确切地说，规范和监督行政执法工作的大幕，是随着地方执法大检查拉开的。上世纪80年代初开始，一些地方政府组织对改革开放以来制定的法律法规实施情况进行执法大检查。

  1982年，黑龙江省政府开始选择一些重要法律法规进行执法检查，到1988年、1989年，黑龙江省政府连续两年对企业法、土地管理法、义务教育法、会计法等重要法律法规和省地方性法规和政府规章开展全省范围的执法大检查，纠正了许多违法执法的案件。

  执法大检查从地方政府延伸至中央部委。1988年，国家技术监督局会同国务院法制局联合组织计量法执法大检查，在国家层面建立了监督检查法律实施和行政执法工作的机制。

  此后，国务院有关部门又组织了统计法、档案法、矿产资源法、食品卫生法、全民所有制工业企业转换经营机制条例、减轻农民负担条例等法律法规的执法大检查。

  随后，一系列制度机制在执法大检查等监督执法活动中得以建立。

  治理乱执法

  政策文件密集出台

  地方政府与国务院部委的创新探索，为国家出台规范行政执法的法律法规积累了丰富的实践经验。有关行政执法，也随即进入了密集立法的阶段。

  1996年，行政处罚法颁布，确定了行政执法行为共性的基本原则。

  2003年，行政许可法颁布，依法确定了政府职能转变的基本方向，明确了行政审批管理的法律框架。

  2008年，政府信息公开条例颁布，极大促进了行政执法的公开透明。

  2012年行政强制法颁布，对于防止行政权力滥用发挥了重要作用。

  赵振华说，上述“三法一条例”的颁布和实施，从根本上解决行政执法权力无限制、设定无规范、执行无程序、责任无追究的历史，基本上扭转了过去乱处罚、乱集资、乱摊派的“三乱”问题。

  加之1989年行政诉讼法的颁布，我国行政执法规范的重要基础已基本奠定。随着依法行政和法治政府建设的推进，严格执法、规范执法等，也成为中央文件中的高频词。

  从1993年3月，国务院第一次提出“各级政府都要依法行政，严格依法办事”的要求，到1999年发布《国务院关于全面推进依法行政的决定》，再到2004年发布《全面推进依法行政实施纲要》，有关依法行政与执法监督的内容从未缺席。

  在这之后，国务院陆续发布了《关于推行行政执法责任制的若干意见》《关于加强市县政府依法行政的决定》《关于加强法治政府建设的意见》《法治政府建设实施纲要（2015－2020年）》，也都无一例外地在加强行政执法工作上大量着墨，提出了许多明确具体的意见和措施。

  至此，“从行政执法的理念、原则、总体要求、改革方向和工作重点，从行政执法主体、行政执法人员资格的规范，到严格行政执法程序和执法岗位流程，从行政检查、行政调查取证，到听取当事人意见、行政听证，从立案、审理，到合法性审查，从规范自由裁量权到集体讨论决定，从行政监督、行政救济，到责任追究，可以说，行政执法的各个环节都有了明确的规定和要求。”赵振华说。

  集中执法权

  推进行政执法改革

  行政执法改革在40年间大力推进。

  1996年，《中华人民共和国行政处罚法》正式实施。在此之前，“我们的执法体制存在一些多头执法，执法权限存在交叉、重叠、空白等缺陷，因此当时有‘七八个大盖帽管不好一个大草帽’的说法。”马怀德说。

  以此为契机，国务院大力改革行政执法体制，在北京市原宣武区城管领域第一次开展相对集中处罚权试点，到2002年在全国全面推开，初步解决了多个执法部门在城市管理领域多头执法、重复执法、执法推诿、执法不力等问题。这些工作为此后在文化、市场监管、农业、交通等领域推行综合执法探索了经验。

  在行政处罚权之外，行政执法中的监督检查、审批许可等，也呈现出相对集中的发展态势。“行政执法权集中行使，可以减轻相对人的负担，使其不会面临多头检查、反复检查，知道‘谁来管我’。对于政府而言，提高了执法效率，集中了执法力量。”马怀德说。

  2004年国务院发布《全面推进依法行政实施纲要》后，规范行政执法工作也迈入制度化、系统化的新阶段。

  从2005年全面推行行政执法责任制为抓手，各级行政执法机关全面梳理执法依据、界定执法职责、清理执法主体和执法人员，编制和公布执法流程，明确执法岗位责任，推行执法评议考核制度，规范行政执法自由裁量权，落实责任追究机制，全方位规范和监督行政执法行为，有效提升了行政执法水平，违法执法问题大为改观。

  驶入快车道

  全面推行三项制度

  党的十八大以来，行政执法的规范化更是驶入快车道。

  2013年以来，各级执法机关全面推行权责清单制度，坚持“法无授权者不能为”的原则，全面梳理以行政执法为主的行政权力清单和责任清单，努力实现清单之外无行政，并及时编制公布行使权力的流程和办事指南，接受群众监督。

  为了提高行政审批效率，大力推行相对集中行政许可权试点工作，在天津市滨海新区、四川省成都市武侯区、江苏省南通市、宁夏回族自治区银川市等地，整合行政许可主体，集中审批行为，组建行政审批局。在70％多的县级政府整合工商、质检、食药部门执法职责，开展市场监管综合执法，行政执法体制改革取得新成效。

  以阳光执法、规范执法、依法执法为重点，2017年国务院组织开展行政执法公示制度、执法全过程记录制度、重大执法决定法制审核制度试点，河北省、天津市、内蒙古自治区呼和浩特市、国家税务总局、国土资源部等32个试点单位，全面公开执法依据、执法主体、执法职责、执法结果，实现执法全过程留痕可回溯，把好重大执法决定法制关，确保行政执法公开透明、合法有效，取得了预期效果，形成了许多行之有效的制度机制，为全面推行三项制度奠定了实践基础。

  随着现代科技的发展，行政执法依托信息技术和互联网，实现了电子系统执法办案，建立了执法人员管理系统，搭建了行政执法和监督信息平台，执法现场电子数据实时传输，电子记录仪广泛应用，执法电子文书自动生成，部门间执法信息互通共享，极大解放了执法一线人员的传统劳动，大大提高了执法效率。

  对于行政执法未来的方向，马怀德建议加快制定行政程序法，“特别是机构改革后，落实执法体制的各项要求，在特定领域实行综合执法，最好还是能出台相关法律法规来固话这些成果，从而使得执法中的改革一些发展成果能够上升为法律法规”。

  马怀德还建议，继续提升执法人员的素质能力，“执法人员的素质提升永远在路上，没有所谓完成时，因为执法人员在不断更新，执法要求在不断提高，特别是信息化手段下，很多违法行为的方式方法都趋于更加隐蔽，这就对执法人员的素质能力提出更高要求”。

  杨伟东认为，行政执法中的形式正义已经做得很好，下一步可以在兼顾形式正义和实质正义中下功夫，“尤其要突出实质法治”。

  结语

  严格规范公正文明执法，是全面推进依法治国、建设社会主义法治国家的基本要求，是促进社会公平正义、维护社会和谐稳定的重大举措，是维护国家法律权威、提升执法公信力的重要途径。改革开放40年以来，行政执法取得了巨大进步，人民群众对行政执法的满意度显著提高。

  如今，重新组建的的司法部整合原司法部和国务院法制办的职责，明确负责综合协调行政执法工作。赵振华说，下一步统筹行政执法工作，必须牢牢把握党中央关于依法治国、依法执政、依法行政共同推进的总体要求，进一步提高政治站位，坚持执法为民思想，坚持问题导向，紧紧围绕行政执法存在实际问题