2012年8月31日,第十一届全国人大常委会二十八次会议审议修改了《中华人民共和国民事诉讼法》,该修正案肯定了民事检察监督具有监督公权力、救济私权利的属性,扩大了监督范围,增加了监督方式,强化了监督手段,较好地体现了司法体制改革关于加强检察监督的要求,为检察机关履行法律监督职责奠定了较好的基础。但是,基层司法实践中抵制监督、排斥监督的问题依然比较严重,检察机关不敢监督、不会监督的问题也比较普遍,在一定程度上限制了民事检察监督的作用,影响了民事诉讼法的正确实施。对此,有必要进行探讨交流,以期解决困扰民事检察监督的问题,维护民事诉讼法的尊严。

　　一、司法实践中存在的主要问题

　　民事检察监督从无到有、从粗到细、从浅到深,一直在争论中发展,不仅理论上有争论,立法中有争论,而且反映在司法实践中也比较强烈。尽管立法解决了审判权、执行权要接受检察权监督的理论分歧,特别是2012年修法还加大了民事检察监督的广度和深度,但是,陈旧僵化的思想惯性仍然发挥着明显的作用,让社会普遍感到民事检察监督这个公权力“有权无力”,“监督难”“难监督”仍然是民事司法实践中的突出问题。

　　(一)检察机关的主要问题

　　长期以来,民事检察监督工作起步晚、力量弱、困难大,给检察干警留下了“监督软”“监督难”的阴影,不敢监督、不愿监督是主流,监督能力不强、监督效果欠佳是常态。突出表现在:

　　1、工作定位不准

　　检察机关在民事诉讼中的定位是全面监督公权、有限救济私权。这就要求检察机关应当把主要精力放在监督审判权、执行权是否正确行使方面,重点监督纠正审判机关在实施民事诉讼法中存在的各种违法问题,而不是重点救济当事人的私权利。因为,当事人私权利的主要救济渠道在审判机关,检察机关应当严格恪守“审判救济在先,检察救济在后”的原则,只要当事人在审判系统没有充分行使法定救济权利,检察机关不宜“抢跑”,应当告知当事人向审判机关主张权利。但是,在司法实践中,许多基层检察机关重救济当事人私权利轻监督审判人员、执行人员的公权力;重实体轻程序,研究当事人申诉案件只重视审查证据和法律关系,很少关注审判人员、执行人员违法行为的问题,造成民事检察监督工作本末倒置。

　　2、依职权主动监督少

　　修改后的民事诉讼法明确了检察机关依职权监督的规定,从监督公权力的角度出发,要求民事检察监督应当是积极的、主动的,不应当完全依赖当事人的申诉。但是,司法实践中,被动等待当事人申诉是普遍现象,依职权主动寻找发现违法审判、违法执行问题是个别现象。事实上,大量的涉法涉诉信访案件,并没有转化成到检察机关申诉、控告的案件,这些信访案件中,或多或少隐含着违法审判、违法执行问题,由于检察机关很少依职权启动监督,客观上造成相关规定成了“休眠”条款,损害了法律的严肃性。

　　3、重视不够能力不足

　　囿于民事检察监督理论分歧,特别是立法不完善的影响,基层检察机关对民事检察监督工作重视不够,能力不足。一是人员不足。基层检察院民行部门一般都是一人科或者两人科,与法院民事审判、执行队伍相比有天壤之别,全部精力只能应对当事人申诉,没有更多的精力主动发现审判、执行人员违法问题。二是破解困难的方法少。大多数基层民行检察人员是从刑事检察转岗而来,对民法和民事诉讼法缺乏系统学习,理论水平不高,实践经验不足,面对工作中存在的各种问题和困难往往束手无策,特别面对排斥监督、抵制监督的违法行为缺乏韧劲,不敢坚持原则。

　　(二)审判机关的问题

　　监督和被监督永远是一对矛盾。在民事诉讼中,作为被监督者的审判机关对待监督的思想和态度对民事检察监督影响深远。司法实践中,政法委不监督个案,人大常委会不监督个案,特别是由于民事诉讼法缺乏对被监督者履行义务方面的规定,检察机关监督刚性不足,使一些审判、执行人员养成了不受其他公权力监督的习惯,不可避免地产生了公权力失去监督的通病。

　　1、配合难

　　2012年修改民事诉讼法的一个突出特点就是强化民事检察监督,维护司法公正,这是审判机关、检察机关加强工作配合的工作指引。从发布司法解释、司法政策到对待具体的司法监督问题,都应当有利于加强民事检察监督,有利于维护司法公正。但是,在一些民事诉讼法的释义文本中,背离立法本意的解释充斥期间,给司法实践带来了思想混乱,一些审判人员对检察机关的诉讼监督不理解、不支持、不配合,刁难、阻挠的现象时有发生,使检察机关和审判机关在贯彻实施民事诉讼法的过程中经常发生难以协调的分歧,限制了民事检察监督作用的发挥。

　　2、调卷难

　　调阅民事审判卷宗、执行卷宗是检察机关履行监督职责的必要条件,但是,“调卷难”的问题一直伴随着民事检察监督工作。2010年“两高”共同印发了《关于调阅诉讼卷宗有关问题的通知》,明确了调阅卷宗的程序和条件,成为审判机关和检察机关的共同遵循,看起来似乎解决了“调卷难”的问题。但是,由于《通知》只是一个宣示性的规定,遵守与不遵守没有刚性约束,实际执行效果并不理想。2012年修改民事诉讼法却以该问题已经解决为由,没有确定检察机关的调卷权,使过去长期存在的“调卷难”的问题仍然挂了起来。一些基层审判机关,人为增加调卷门槛、拖延搪塞调卷的现象屡见不鲜。可以说,“调卷难”是困扰民事检察监督工作的最大的障碍。

　　3、反馈难

　　民诉法第208条规定:“地方各级人民检察院对同级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定,发现有本法第二百条规定情形之一的,或者发现调解书损害国家利益、社会公共利益的,可以向同级人民法院提出检察建议,并报上级人民检察院备案;也可以提请上级人民检察院向同级人民法院提出抗诉。各级人民检察院对审判监督程序以外的其他审判程序中审判人员的违法行为,有权向同级人民法院提出检察建议。”显然,检察建议是民事检察监督的常规手段,理应得到审判机关的尊重。2011年“两高”《关于对民事审判活动与行政诉讼实行法律监督的若干意见(试行)》对检察建议的反馈作出了明确规定,亮明了最高审判机关的态度。但是,实际效果却逐级递减,一些基层审判机关对检察建议程度不同地存在着不理睬、不反馈问题,甚至有的还拒收检察建议,使检察建议的监督作用难以发挥。

　　二、“监督难”的社会危害

　　在民事诉讼中,检察机关存在的问题和审判机关存在的问题合成了“监督难”的问题,削弱了民事检察监督的职能作,使一些违法问题不能得到及时有效的纠正,给民事诉讼法的施行带来了不应有的消极影响。

　　1、减损了监督效果

　　民事诉讼法的目的之一,就是通过加强检察监督及时纠正违法审判、违法执行行为,促进审判权、执行权依法规范行使,促进司法公正。但是,由于审判机关在民事诉讼中的强势地位,发生的各种排斥监督、抵制监督的问题,直接造成民事检察监督工作不能正常进行,该纠正的违法行为得不到纠正,该救济的私权得不到有效保障,浪费检察资源,影响工作效率,使立法预期大打折扣。

　　2、损害了法律尊严

　　“法律必须被信仰,否则形同虚设”。司法机关和司法人员更应当信仰法律,自觉执行法律。修改后民事诉讼法确立了抗诉、检察建议、调查违法等多元化检察监督格局,对新增加的检察建议、调查违法等法定的监督手段,一些审判机关不配合、不反馈,客观上造成这些监督手段形同虚设,使法律规定得不到执行,架空了强化法律监督的规定,损害了法律尊严。

　　3、挫伤了监督者的积极性

　　民事诉讼中的当事人、诉讼代理人以及旁听的群众,都是审判权、执行权的监督者;检察机关是宪法规定的法律监督机关,承担着民事诉讼法规定的具体监督职责。但是,这些私权利和公权力不能及时有效地纠正审判、执行工作中的违法行为,久而久之,自然会使社会各界对民事检察监督失去信心,必然挫伤当事人和检察官的积极性。

　　4、放纵了违法行为

　　“没有监督的权力必然导致腐败”,民事诉讼中的审判权、执行权也不例外。特别是司法公正是社会公正的最后一道防线,审判人员是这道防线的重要守护者,较之其他领域、其他行业、其他人群的腐败更具有危险性,因此,更需要加强监督。事实上该立案不立案、该保全不保全、该调查不调查、该送达不送达、该执行不执行、该搜查不搜查、滥用中止执行、截留执行款等问题时有发生,司法领域中腐败问题广受诟病,这些无不与监督乏力有关。

　　三、完善立法是解决“监督难”的最佳途径

　　破解民事诉讼“监督难”的问题,检察机关和审判机关都有责任,检察机关更应当主动作为。但是,民事检察监督终究是法律行为,是公权行为,法无授权不可为,法有授权必须为。特别是“两高”都有司法解释的话语权,对司法实践发挥着重要的作用,如果立法模糊,分歧不解,必生内耗。因此,亟需进一步完善立法,加以规制。

　　(一)明确检察机关的调卷权

　　民事审判卷宗、执行卷宗全面记载了审判机关主导的诉讼活动,不仅反映着当事人的意志,也反映了审判人员、执行人员履行职务的情况,是民事检察监督的重要根据。离开卷宗谈监督无异于缘木求鱼,其结果等于没有监督。正是由于调卷权有如此重要的意义,而“两高”没有从根本上解决问题,迫切需要立法机关在今后修法时解决,应当具体明确检察机关的调卷权和审判机关的配合义务,彻底解决“调卷难”问题。

　　(二)明确检察建议的法律效力

　　同级监督是民事检察监督的主渠道,而“检察建议”则是这个主渠道中的主要手段。实践证明,“检察建议”没有法律效力,对审判机关没有约束力,这样的监督手段难以产生有效的结果。因此,既然立法授权检察机关履行监督职责,就应当对检察建议这个常用的监督手段赋予法律效力,明确审判机关回复的义务和不回复的法律责任。

　　(三)明确抵制监督的制裁措施

　　民事诉讼法关于民事检察监督的规定,是调整检察机关和审判机关的司法行为、规定权力和责任的行为规范,应当有适当的强制力来保障实施。在民事诉讼立法中,对审判、执行权的保障非常有力,对检察监督权的保障比较乏力,这是“监督难”的根本所在。在民事诉讼活动中,当事人违法要承担法律责任,审判人员、执行人员违法同样应当承担法律责任,体现法律面前人人平等。因此,立法应当向保障审判权、执行权一样织起保障检察监督权行使的法网,明确禁止抵制监督、排斥监督的违法行为,同时根据情节和后果规定违法者应当的法律责任,增强检察监督的刚性约束。

　　民事检察监督在本质上是一种建议权,是一种程序性的权力,审判机关可以不采纳检察监督意见,但应当充分论证事实依据和法律依据予以释明。“你可以不采纳我的意见,但应当尊重我讲话的权利”。这不仅是司法人员职业道德的要求,也是共同的法律责任。加强法律监督是大势所趋,民事诉讼领域概莫能外。检察机关既要尊重诉讼规律,对私权的干预保持谦抑性,又不能被打着“尊重诉讼规律”的幌子排斥检察监督的言行所迷惑,要敢于监督、善于监督、规范监督,确保民事诉讼法正确实施。