最高人民检察院在《关于深化检察改革2013—2017 年工作规划》提出,“建立健全对公安派出所的监督机制”。实践中,派驻检察室已然成为检察机关对公安派出所刑事执法监督重要平台。然而,派驻检察室通过现场巡查、提前介入侦查、调阅案卷材料、召开联席会议等常规监督模式对公安派出所刑事执法监督虽取得一定效果,但依然存在诸多问题,未能达到监督的预期效果。因此,强化诉讼监督的背景下,创新和完善派驻检察室对公安派出所监督的工作机制,就成为检察机关亟待完成的任务。

　　一、派驻检察室对公安派出所刑事执法监督的初衷及意义

　　(一)推进基层治理法治化的必然要求。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出:推进基层治理法治化,加强基层法治机构建设,强化基层法治队伍,建立重心下移、力量下沉的法治工作机制,改善基层基础设施和装备条件,推进法治干部下基层活动。最高人民检察院在《关于深化检察改革2013—2017 年工作规划》提出,“建立健全对公安派出所的监督机制”。因此,加强派驻检察室对公安派出所刑事执法活动监督,有利于延伸法律监督触角,促进检力下沉,畅通法律监督渠道,规范公安派出所执法行为,维护基层司法公正,助力基层治理法治化。

　　(二)规范派出所刑事执法的迫切需要。当前,公安派出所承担了相当部分的刑事案件的侦查,在刑事执法中的地位和作用越来越突出。然而,由于监督机制缺失等原因,公安派出所在刑事执法活动监督工作中,存在的诸多问题,一是在案件受理、调查和刑事立案等环节,个别公安派出所存在有案不立、降格处理、非法干预经济纠纷等现象;二是在询问、讯问当事人、证人环节,虽设有候问室,且有完备的录像监控设备,但有些公安派出所接警后,留置、盘问、讯问、询问工作不进入候问室的现象时常存在,即使在候问室也不启用录像监控,防止和排除刑讯逼供或违法取证得不到有效保证;三是在搜查、扣押、保管、处置嫌疑人的财物环节不够规范,导致有的物证、书证等证据或个人合法财产灭失,群众反映较大。基层检察院依托派驻检察室加强对派出所的刑事司法活动日常监督,有利于深入查找和推动解决公安派出所刑事执法不严格、不规范、不到位的问题,帮助弥补制度缺陷和管理漏洞,对于全面加强和规范派出所的执法行为具有重要的现实意义。

　　(三)提升检察机关法律监督能力的内在要求。侦监、公诉部门对派出所刑事执法监督受到人员不足、时间滞后、空间局限瓶颈制约。一是监督人员严重不足。如F市公安局下设30个公安分局、派出所,而F市检察院侦查监督部门只有4名检察人员,平均每人需承担7至8个公安分局、派出所的监督任务,工作量之多、难度之大可想而知。二是监督时间滞后。发现立案监督、侦查活动违法线索主要靠审查公安机关移送的案件材料,这是一种纯粹的被动监督,即使发现了,也是问题已经发生了一段时间以后,有的甚至已经既成事实,无法挽回。三是监督空间有限。很多的轻微刑事案件卡在派出所这一环,没能够进入到立案程序,侦监、公诉部门由于空间、距离上的原因,缺少有效的联系机制,使得检察机关无法准确掌握派出所刑事执法活动的动态信息,无法实现对派出所实现同步有效的监督。为了更有效地行使监督权,检察机关的监督也应当随之下沉,因此加强派驻检察室对派出所执法监督是延伸法律监督触角,提升检察机关法律监督能力的必然要求。

　　二、派驻检察室对公安派出所刑事执法监督状况

　　笔者以F市检察院派驻检察室对公安派出所刑事执法监督为样本进行分析。该院根据地域、人口、经济状况等方面的特点,1987年至2008年,F市检察院先后在该市东、西、南、北四个中心区域乡镇(街道)设立了河西、河东、城郊、城北4个派驻检察室,制定了《派驻检察室工作规则》,专门设立“法律监督岗”,负责对公安派出所执法监督工作。

　(一)监督内容和重点。实践中,F市派驻检察室对公安派出所的监督范围,主要包括刑事立案监督、刑事侦查监督、刑事和解监督三个方面。

　　1、对公安派出所的刑事立案进行监督。这既包括派驻检察室协助侦查监督部门对公安派出所应当立案而不立案的行为实施的监督,也包括对公安机关不应立案而立案的情形实行的监督。

　　2、对公安派出所的刑事侦查进行监督。对公安派出所侦查活动监督主要是发现和纠正以下违法行为:(1)对犯罪嫌疑人刑讯逼供、诱供;(2)对被害人、证人以体罚、威胁、诱骗等非法手段收集证据;(3)伪造、隐匿、销毁、调换或者私自涂改证据等在侦查中有其他违反刑事诉讼法有关规定的行为。

　　3、对公安派出所刑事和解类案件监督。《刑事诉讼法》第277条至279条规定了刑事和解的条件和程序,但是实践中,由于各方面原因,公安派出所在行使这项职权过程中存在诸多问题。一是公安派出所利用和解逃避侦查责任。二是公安派出所违背和解程序滥用和解。三是公安机关违背当事人意志强行和解。此外,派驻检察室对公安派出所办理的尚未进入审查逮捕和审查起诉环节的轻伤害调解案件实行监督。

　　(二)监督方式。对辖区公安派出机构及行政执法单位的执法活动,采取信息收集、动态监督和纠正意见三种方式同步进行监督。司法实践中,F市检察院派驻检察室按照上述三种方式同步进行监督。

　　1、信息收集方式。一是建立“一站两员”工作机制。在各乡镇(街道)及工业园区设立检察工作站,通过市委任命乡镇(街道)分管政法工作的班子成员为检察工作站站长,聘任乡镇从事综治、信访工作的干部为检察联络员,聘任村干部为检察信息员,从而构建起“一室一站两员”组织网络体系,及时关注农村和园区社会动态,重视群众投诉、举报,从中发现监督线索。二是建立每月巡查监督机制。派驻检察室于每月初的第一个工作日主动与辖区内公安派出机构联系,收集其上月的立案、侦查活动信息,特别是重大、复杂和疑难案件情况。

　　2、动态监督方式。一是强化提前介入机制。经检察长指派,可以在不影响侦查活动正常开展的前提下,提前介入公安派出机构的侦查活动,对其侦查活动进行临场和动态监督。派驻检察室在提前介入工作结束后二日内填写《介入侦查情况登记表》并同时送派出院侦查监督部门。二是建立共同接访机制。派出所办理社会影响大、疑难复杂的涉访案件,可以邀请检察人员共同接待上访人员。检察院在了解情况后,认为有必要的,可以派员参加,并对派出所办理案件进行同步法律监督。

　　三、对公安派出所刑事执法监督存在的问题

　　派驻检察室监督公安派出所刑事执法工作尚处于探索阶段,无论在发现监督线索,还是监督的具体措施上都存在继续探讨的空间。在试点实施过程中也遇到了一些困难和问题(以F市检察院为例)。

　　1、监督信息缺乏共享。

    从目前试行监督公安派出所工作的现状看,检察人员基本采取的还是接受信访举报、现场巡查、提前介入侦查、调阅案卷材料、召开联席会议等传统、常规的工作方式,案件信息共享平台尚未普遍建立,或虽已建立但仍存在信息输入不全、运转不畅、配套制度不完善等问题。这就导致检察人员需要消耗更多的人力、物力和财力。譬如派驻检察室每月初的第一个工作日派员到派出所开展巡查,虽然能够看到派出所受理、侦查案件的全部数据,但由于巡查时间有限,且需要巡查的数据量巨大,因此如何在有限巡查时间内有效利用获取的信息数据,更好地发挥监督作用需要进一步探索。

　　2、监督手段不能体现权威性。

    在实践中,派驻检察室与公安派出所往往配合较多,监督制约不足,监督缺少刚性。检察机关对派出所等侦查机关不服从检察机关的监督,宪法和刑事诉讼法等作了较为原则而缺乏可操作性的规定外,现实中主要是通过《纠正违法通知书》、检察建议书来规范侦查机关不接受监督的行为。按照《人民检察院刑事诉讼规则》第388条的规定,人民检察院提出的纠正意见不被接受的,应当向上一级人民检察院报告,并抄报上一级公安机关。但实际上这种程序繁琐,不具有可操作性,也没有实际的威慑力。所以公安机关如果拒不纠正或者拒不执行检察机关的决定,检察机关往往无计可施,检察监督缺乏刚性保障手段而变得可有可无,严重地影响了监督的权威性。

　　3、监督力量配置薄弱。根据《《最高人民检察院关于进一步加强和规范检察机关延伸法律监督触角促进检务下沉工作的指导意见》等相关规定派驻检察室具有七项职能作用,而且每一项职能都要较强的专业性,派驻检察室人员的数量、精力和素质也无法达到,只能是疲于应付。仅派驻检察室对公安派出所刑事执法这一项职能,采用展开事前、事中以及事后的全面监督的模式,虽然保证了监督范围的最大化,但检察室的人员配置上一般具有执法资格的仅有两人,人员配置比较薄弱,而对派出所刑事案件的监督需投入的人力、精力要求比较高。这与检察室目前的实际力量配置情况不相称。

　　四、强化对公安派出所刑事执法监督的对策与建议

　　实践表明,派驻检察室如果只是通过对派出所进行巡查、要求派出所通报案情、对派出所人员进行约谈等强制力不足的方式是很难发现问题的,而且即使发现了问题监督制约也缺乏刚性,监督效果很难得到保障。检察业务是派驻检察室具有生命力的基础,也是发挥延伸法律监督职能的途径。只有进行执法办案,通过审查派出所办理的刑事案件,才有可能发现问题,才能形成监督的强制力。故此,破解检察机关对公安派出所刑事执法监督中“公诉、侦监部门监督太远,派驻检察室监督太软”的瓶颈,探索派驻检察室快速办理轻微刑事案件工作机制不失为一种良策。近年来,江苏省江阴市检察院、山东省淄川区检察院等多地检察机关已经试点派驻检察室办理轻微刑事案件,且对派出所刑事执法监督的效果明显。

　　(一)进行派驻检察室办理轻微刑事案件的积极探索

　　通过对公诉部门审查起诉的案件进行分析发现,派出所办理的刑事案件均是辖区内发生的轻微刑事案件,如因邻里纠纷引发的故意伤害案件,数额较小的盗窃、抢夺等侵财型案件,此类案件占到F市院审查起诉案件大约30%左右,因案件较为轻微提起逮捕的较少,强制措施多是采用取保候审,所以主要是由公诉部门在审查起诉环节利用公诉权,对派出所侦查活动是否合法进行法律监督,实际上形成了主要是公诉部门监督派出所刑事执法活动的现状。然而,公诉部门对派出所刑事执法监督存在人员不足、时间滞后,空间局限等诸多难题。相比,派驻检察室具有天然地域优势和群众优势,可发挥其靠近矛盾纠纷源点、信息掌握全面、问题解决直接有效作用,通过办理此类案件有利于法律监督的及时介入,化解矛盾纠纷和社会管理水平的提高。具体做法是:

　　1、明确工作规程。派驻检察室办理轻微刑事案件要遵循公诉部门有既定的审查起诉流程,坚持一体化办案原则由公诉部门对案件的出入口进行把关,并对办案的全程进行监控,以确保办案质量。派驻检察室办案人员具体业务上应受公诉部门的指导,派驻检察室派员出庭支持公诉,工作地点在派驻检察室。派驻检察室承办人办案通过检察业务应用系统统完成具体法律文书审批。

　　2、限定案件范围。派驻检察室审查起诉辖区内公安机关派出机构侦查终结的轻微刑事案件应当符合以下条件的:(1)案件事实清楚,主要证据确实充分的;(2)犯罪嫌疑人、被告人自愿认罪;(3)依法可能判处三年以下有期徒刑、拘役、管制或者单处罚金;(4)犯罪嫌疑人一般为取保候审的;(5)有赔偿和解条件。

　　3、先试点后铺开。在检察院内部,试点初期,由公诉科指定办案骨干指导派驻检察室中具有办案资格的干警办案。案管办负责分案,公诉科负责通案、审签文书等业务,派驻检察室负责告知、通知等程序和事项。条件成熟后,公诉科将逐步退出,由派驻检察室全面履行该职能。同时与法院达成共识,明确以巡回审判方式进行合作等基本原则,基本理顺了与立案庭、刑庭、派出法庭的关系。由公诉科负责与刑庭协商确定统一受案、集中开庭、法警配合等庭前事宜;由派驻检察室负责与法庭协商临时候审室设置、法庭设施调整、旁听人员检查等事宜。派出法庭也做好相关事宜。派出法庭一般具有审理刑事自诉案件的权限,但有些派出法庭因很少办理此类案件,刑事审判业务不熟,目前先由刑庭派出审判员组成合议庭;条件成熟时,可由派出法庭直接审理。

　　(二)派驻检察室办理轻微刑事案件的意义和不足

　　从各地试点情况来看,派驻检察室审查起诉辖区内公安机关派出机构侦查终结的轻微刑事案对于强化公安派出所刑事执法监督有着十分重要的意义。一是有利于规范派出所刑事执法活动行为。派驻检察室通过办案将审查关口前移,通过审查案卷掌握案情和证据,引导侦查人员合法、及时、准确、全面收集、固定证据;二是有利于拓宽法律监督的途径。通过案件的办理客观上加强了对立案不当、采取强制措施不当等方面的监督力度,对符合追诉标准的案件予以及时追诉,杜绝“以罚代立、以罚代刑”,及时向公安机关提出口头或书面建议;三是有利于树立派驻检察室的良好形象。以往群众对派驻检察室职能作用了解不够,社会影响小。派驻检察室通过办理案件,利用文明、规范的办案程序、刑事和解听证会等机会,让群众从司法个案中感受到司法公正,直观地体现检察机关法律监督的职能和权威。

　　应当承认派驻检察室通过办理轻微刑事案件来监督派出所刑事执法的做法是建立在派驻检察室发展比较成熟的基础之上,不是每个基层检察院都具备这一条件,且这种方式不能全面覆盖派出所所有的执法活动的,尤其是对应立案而不立案、滥用行政处罚措施、滥用刑事和解等情况还存在监督不到位的情况。建议派驻检察室通过办理轻微刑事案件对派出所刑事执法监督的同时,采取接受信访举报、现场巡查、提前介入侦查、调阅案卷材料、召开联席会议、建立网络信息共享平台等监督方式多管齐下,对派出所的执法活动进行全面的监督。