摘要:习近平总书记在省部级主要领导干部学习贯彻十八届四中全会精神全面推进依法治国专题研讨班上强调,各级领导干部在推进依法治国方面肩负着重要责任,全面依法治国必须抓住领导干部这个“关键少数”。“关键少数”,是指推动发展的关键因素,一般是事物的最精华部分,在发展过程中作用最大但数量极少,是引领发展的最大优势。党政机关的第一责任人就是这个关键少数,这是从严治党的关键,其身正,不令而行。然而,从建国初期的刘青山、张子善,到改革开放以后处理陈希同、陈良宇、成克杰、刘志军、周永康等等“关键少数”领导干部的贪腐案件,涉及“一把手”职务犯罪的问题,究其原因就在于领导干部法治观念淡薄,罔顾党纪国法,贪污受贿,渎职滥权。法治观念淡薄与职务犯罪密切相关,本文着重探讨“一把手”职务犯罪问题,以法治观念培养为切入点。

　　关键词:关键少数;法治观念;一把手;职务犯罪

　　一、相关概念释义

　　(一)“关键少数”

　　所谓“关键少数”是指食物的最关键部分,虽然数量不多,但是在事物发展过程中作用最大,引领事物发展的最大优势,是哲学矛盾理论的矛盾的主要方面。习总书记认为,全面依法治国必须抓住领导干部这个“关键少数”。领导干部作为整个社会群体中执政兴国的骨干部分和中坚力量,是当之无愧的“关键少数”,其关键作用不言而喻。领导干部身先士卒,方能一呼百应;以身作则,方能上行下效。领导干部的一言一行、一举一动,无形中在社会上营造一种风气、提倡一种追求、引导一种方向。正所谓“上梁不正下梁歪”,领导干部正人必先正己,率先垂范,树立榜样,才能成为好的导向。

　　(二)“一把手”

　　“一把手”严格来说并非一个正式用语,只是人们的形象称呼,法律上也没有明确,实际中通常是指党政机关和国有企事业单位领导班子中居于核心地位的负责人或主要负责人。“一把手”对于其所在单位全局工作来说,居于核心的主导地位,起着重要作用,是第一责任人,拥有着绝对的话语权。一旦“一把手”进行职务犯罪,对于整个单位来说有着极其恶劣的影响。长期以来,对于“一把手”如何进行行之有效的监督都是理论界实务界的难点、更是预防职务犯罪工作的重点和焦点。

　　(三)“关键少数”“一把手”关系

　　从“关键少数”与“一把手”的概念来看,两者的内涵不同,外延有重合,“关键少数”的外延要比“一把手”外延宽泛,也可以说“一把手”是理所当然的“关键少数”,而“关键少数”从习总书记讲话来看是指领导干部,当然不仅仅包括“一把手”,还包括领导班子的其他成员,俗称的“二把手”、“三把手”、“四把手”……

　　(四)“一把手”职务犯罪

　　职务犯罪是指国家机关、国有公司、企业事业单位、人民团体工作人员利用已有职权,贪污、贿赂、徇私舞弊、滥用职权、玩忽职守,侵犯公民人身权利、民主权利,破坏国家对公务活动的规章规范,依照刑法应当予以刑事处罚的犯罪,包括《刑法》规定的"贪污贿赂罪"、"渎职罪"和国家机关工作人员利用职权实施的侵犯公民人身权利、民主权利犯罪。一把手职务犯罪是指国家机关、国有公司、企业事业单位和人民团体中最高级别的管理者或领导人在从事公务活动中,利用职务上的便利违反职责,故意或过失地实施严重危害国家和人民的利益,应受到刑罚处罚的行为。作为一种犯罪行为,都必须具备犯罪的构成要件,其犯罪主体具有特殊性,是指国家机关、企业的管理者或领导人,一般的群众是不具备犯罪主体资格。

　　研究“一把手”职务犯罪问题是“关键少数”法治观念研究课题的应有之义,近年来,高发的“一把手”职务犯罪现象究其主要原因之一就是法治观念淡薄。本文主要对凤阳县人民检察院2003年至2015年查办的职务犯罪案件中涉及“一把手”的案件相关数据进行分析,从中探查基层“一把手”近年来职务犯罪高发现象之原因,以期找出切实有效的预防途径。

　　二、凤阳县检察院查办“一把手”职务犯罪现状

　　(一)查办“一把手”职务犯罪现状

　　2003年自2015年的13年间,凤阳县检察共办理职务犯罪案件435件491人,其中涉及“一把手”职务犯罪案件127人,占25.9%,近三分之一的犯罪嫌疑人是所在单位的“一把手”。从13年的数据来看,职务犯罪案件数量逐年增加,尤其是近几年,这和我党不断加大反腐力度有关,同时也说明案件基数不断增大。发案领域逐渐呈扩大态势,多领域但又相对集中,例如交通系统、国土资源、教育系统和医疗系统;案件多为窝案串案,常常出现“拔出萝卜带出泥”“一锅端”现象,“一把手”犯罪同时查出同案犯;随着干部选拔年轻化用人原则的改变,出现很多年轻的“一把手”,相应的职务犯罪年龄段比较集中。

　　(二)查办“一把手”职务犯罪的特点

　　1.“一把手”职务犯罪案件数量比例居高

　　从“一把手”职务犯罪案件总数来看,占了近三分之一,从每一年查办的职务犯罪案件情况来说,都占据不小比重。2003年凤阳县检察院共查办职务犯罪89件88人,其中涉及“一把手”的31人,比例为35.2%;2004年共查办职务犯罪案件75件84人,其中涉及“一把手”的32人,占了38.1%;2005年60件67人,其中涉及“一把手”的21人,占了31.3%;2006年45件50人,涉及“一把手”的22人,占了44%;2007年“一把手”案件7人占了24件25人中的28%;2008年8人占了20件21人的38.1%;2009年4人占了18件26人之中的15.4%;2010年17件22人中涉及“一把手”职务犯罪的1人,占了4.5%;2011年21件23人中涉及“一把手”职务犯罪的6人,占了26.1%;2012年12件13人涉及“一把手”职务犯罪的9人,占了69.2%;2013年22件28人涉及“一把手”职务犯罪的2人,占7.1%;2014年18件20人其中2人涉及“一把手”职务犯罪,占10%;2015年涉及涉及“一把手”职务犯罪也为2人,占了16件24人中的8.3%。从上述数据可以明显看出,“一把手”职务犯罪案件都在每一年查办职务犯罪案件中都占有不容忽视的比例,即使有些年份比例偏低,但是一旦发现都是大案要案。

　　2.犯罪形式多样化

　　涉及“一把手”职务犯罪的127件案件中,经济犯罪比重较大,贪污贿赂等职务案件110件,占86.6%,其中贪污案件59件,贿赂案件23件,挪用公款案件4件;渎职侵权职务犯罪案件17件,占13.3%,其中玩忽职守案件2件,滥用职权案件2件,徇私枉法案件2件。

　　3.犯罪涉及领域集中

　　从查办的100多起“一把手”职务犯罪案件来看,犯罪分布很明显的主要集中教育系统、医疗系统和行政执法机关和国有企事业单位。例如查办的学校校长职务犯罪的案件有15件,医院院长涉案19人,国有企事业案件28件,行政机关“一把手”涉案13件,工商税务执法部门7人,其他依法从事公务人员8人,其他人员37人。

　　4.犯罪嫌疑人年龄趋于年轻化

　　在职务犯罪研究领域存在几个高发年龄现象:“59岁现象”,是指那些即将退休,害怕“有权不用,过期作废”,趁在位最后一段时间大捞一把的现象;“39岁现象”,该现象是指那些工作上能独挡一面,或手中握有一定的权力,但提拔无望的人,利用职权谋取私利的现象;“26岁现象”,就是指那些工作没几年,年龄在30岁以内的年轻人,利用自己工作所拥有的权力谋取利益的现象。从下表可以看出,近年来“59岁现象”逐渐向“39岁现象”“26岁现象”过渡,贪污腐败没有年龄限制,只要手中有权,权能生利,无论在哪个年龄段,都会存在腐败,但是“39岁现象”“26岁现象”比“59岁现象”更可怕,因为其潜伏期更长,相应的危害性也更大,更加值得我们重视警惕。

　　5.大案、窝案增多

　　所谓大案要案并不是一个完整的概念。大案指贪污、贿赂案数额在5万元以上,挪用公款案数额在10万元以上,集体私分、巨额财产来源不明、隐瞒境外存款案数额在50万元以上以及按照《人民检察院直接受理的渎职、侵权重、特大案件标准(试行)》认定的案件件。该指标主要反映人民检察院立案查办的职务犯罪案件中经济损失大、社会危害严重的案件。要案是指指县、处级以上干部的犯罪案件。对于县级基层院来说,查办大案要案的数量是有限的,一旦涉及“一把手”的职务犯罪案件往往就是大案或要案,以2013年查办的贪污受贿案为例,不仅有5万元,更有几十万几百万,数目之大令人瞠目,“小官巨贪”现象普遍,影响恶劣广泛。对于基层“关键少数”领导干部来说,由于其直接接触到普通百姓的机会相对几率要多要大,一旦发生贪腐,其造成的不良影响更加直观,对于党和国家形象的毁坏也是更加直观。

　　随着社会的发展变化,我国贪污贿赂犯罪的发案规律在逐渐演变,呈现出贪污腐败很少“单兵作战”而窝案、串案、案中案明显增多的特点。例如凤阳县检察院2011年办理的凤阳县安全生产监督管理局局长金某某贪污、玩忽职守一案,同时查出党组成员王勇、副局长田某、执法中队队长徐某某、副队长兼一中队队长殷某某等人玩忽职守案,出现领导班子成员仅一人幸免的窝案;还有凤阳县地税局府城分局局长冯某某滥用职权贪污案,也带出了下面李某、杨某等人贪腐案。

　　6.犯罪嫌疑人呈现出高学历高智商的发展趋势

　　从查办的犯罪嫌疑人的文化程度可以发现高学历高智商成为发展趋势,大专学历的63人,占49.6﹪,本科学历17人,占13.4%,硕士研究生1人,大专以上学历共81人,占了总数的63.3%。对于基层来说,这样的学历分布可谓是高学历,这些人拥有高智商和过硬的业务能力,但是工作上的突出表现并不代表政治思想上就是巨人。查办案件中发现,很多“一把手”对基本的法律知识都不懂或者说一知半解,例如挪用公款罪,很多人认为只是暂时用一下,用过就还,或者是私账与公账相抵等错误的思想和做法,导致他们走上犯罪的不归路。

　　三、“一把手”职务犯罪高发原因

　　(一)领导干部“关键少数”法治观念淡薄

　　领导干部法治观念的强弱,对于党员和群众具有重要的导向和影响作用。 “法律必须被信仰,否则它将形同虚设。”领导干部,尤其是“一把手”如果法治观念淡薄,对法律不心怀敬畏而是漠视,领导干部如果没有树立正确的法律观念,就难以奢望社会和公众信仰和崇尚现代法治理念。对于那些贪污受贿和渎职侵权的“一把手”来看,无论是“老虎”还是“苍蝇”都存在法治观念淡薄,有法不依、执法不严,“权本位”“官本位”观念严重。

　　对于基层来说,“一把手”“人治”思想根深蒂固,有主政一方大权在握的“土皇帝”派头,认为“我的地盘我做主”将个人意志凌驾于法律之上,要么漠视法律,要么存在法律工具主义观念,“法律是使政府政策规范化、稳定性的工具,法律实施的目的在于贯彻政策,而政策是制定和实施法律的指导。”法律工具主义思想是对法律价值和法律至高无上地位的扭曲,在这种意识的支配下,“一把手”为代表的领导干部们往往用是否“有利”来判断是否执行法律,对其自身和所在单位、地区有利的,他们才会依法办事,反之就将法律束之高阁。

　　领导干部的社会管理的网络中作为权力的执行者,其法律意识的高低,社会主义法治理念的强弱,直接决定着我国当前社会管理活动中依法管理、依法管理、依法决策和依法办事的水平。然而,实际上领导干部的法治观念由于主管和客观诸多方面原因被扭曲,主要表现为:一是认为当前社会是拼关系、拼背景,只要关系硬很多法律不能解决的问题有关系就可以走通,遇到事情不是诉诸于法律途径而是寻求关系,这种思想不仅仅是普遍老百姓的办事原则,也是领导干部们的处事原则,这主要是客观原因造成的;二是把法律当做维护自己权威和利益的“利器”,用法律来约束和规范别人,却把自己摘除法律规范的园囿;尤其是对于基层某些领导干部来说,虽然处于领导岗位,可能对法律就不来了解,在工作过程中,一些乡镇领导干部居然不知道何谓职务犯罪,往往犯法却不知法的境况。

　　(二)内外因交织,导致权力私有化、家长化、权力寻租

　　每一个走上职务犯罪不归路的“一把手”,都曾经是机关新丁,不是一开始就知道贪污受贿、玩弄权术,也是一步步被侵蚀被腐化。所谓“烂树先烂心”的俗语,形象的揭示事物发展变化内因的决定性作用,物欲横流的当下社会诱惑种种,领导干部也非圣贤,面对诱惑,难免动心,一旦定力不够,党纪国法就会被付之脑后。例如,我们曾查办的交通系统窝案时,其中一个犯罪嫌疑人谈到自己的“下水”的过程时说:“任何人大概都受不了那样巨大的心理落差,前一刻酒桌上还众星捧月,下一刻出了饭店门别人开车豪车扬长而去,而我却骑着自行车回到陋室,这是这种巨大的心理落差才一步步走上犯罪的道路。”一些领导干部主观上放松了对自己的要求,沦为金钱、权力、美色、奢靡生活方式的奴隶,再加之有心人的诱惑、怂恿,在这样内外因的共同作用下,公权力逐渐演化为私有化、家长化和商品化,进一步演变成权钱交易、谋取私利的工具。

　　传统贪渎文化的影响也是一个重要的外因,升官与发财始终连在一起,中国人潜意识里觉得只要做官就会发财;此外,潜规则盛行也是不容忽视的因素,中国是个熟人社会、人情社会,有些干部认为办事收点东西理所当然,拿点回扣无伤大雅,这些都成为职务犯罪的隐患。

　　(三)监督制约机制的形同虚设是根本原因

　　“把权力关进制度的笼子”,任何权力只有置于制度的框架中,置于阳光下,才能防腐保鲜且有序健康运行。然而目前我国一些地方和单位对“一把手”缺乏有效的监督管理机制,或者虽有监督制度却没有执行,存在着“上级监督太少,同级监督不好,下级监督不了”的尴尬局面。制度设计对“一把手”的监督主体和监督形式很多,如人大监督、检察监督权、纪检监督、舆论监督和群众监督、媒体监督等,但是实践中诸多监督形式却流于形式。上级对下级的监督由于空间距离,或者说工作上隶属关系,难以达到监督的预期效果;同级监督太软,“一把手”权力过于集中,实践中很难期待同一领导班子去监督一把手权力行使或者说去举报一把手的行为;下级监督上级在实践中更是行不通。拿人大监督来说,很多人大代表来自各行各业,根本就不能具备一定的专业知识,又如何能了解一个专业性很强的权力行驶过程中存在的职务犯罪问题;检察监督权的确是检察机关的一项重要职能,尤其是职务犯罪侦查有很大的威慑性,但是基层检察机关面临的工作压力让其监督的范围和力度大打折扣;普通群众监督不了解或者很难了解情况,即使想监督也无从下手,还有可能面临着被打击报复的风险,极大的挫伤了群众监督的积极性。“一把手”权力运行监督不力,直接造成其“大权独揽”,大事小事一把抓,一个人说了算。

　　(四)基层执法环境错综复杂,削弱司法打击力度

　　中共十八大以来,以习近平为总书记的党中央坚定不移推进党风廉政建设和反腐败运动,取得重大阶段性成果,中国近三年所开展的反腐行动已成功查处超过100名涉及贪污腐败的高级官员,但是目前除了“老虎”和“苍蝇”,中国还面临更多的“吸血蚊子”,即地方上的贪污小官。中国正从“苍蝇老虎一起打”逐步深入到社会基层官员的反腐上。根据中共中央纪委官网7月17日发布的报告,中国政府在今年上半年已经调查了涉及基层官员的超过12600起腐败案件。由此可见,中央反腐侧重点将逐渐向基层延伸,但是基层执法环境可谓是错综复杂,对县级来说,圈子很小,关系盘根错节,亲戚关系、同学关系、熟人关系等等,笔者认为这些人情关系都成为阻碍打击职务犯罪的羁绊。有些领导干部对于职务犯罪问题基于私心不自觉或者有意的给予袒护,有的干部自持后台硬关系深,一旦出事也有人能把自己捞出来,地方查处职务犯罪问题时有个形象比喻,就像水缸里飘起来的葫芦,看领导看背景选择性的捞起来一个。正因为如此,有些领导干部敢于顶风作案,使得职务犯罪如同韭菜一样,割完一茬又一茬。

　　(五)待遇难以满足非正常物质需求

　　近日,对公务员调薪的关注度空前火热,并引发了舆论及媒体的大讨论,民众担忧公务员涨工资的同时还存在各种黑色收入横行,高薪并不能减少贪官们攫取灰色收入的冲动。大范围、整体性的普涨工资对于领导干部来说,收入比普通基层公务员收入更高。但是,实践中很多贪污受贿的官员很小一部分是基于低收入高支出的迫不得已,大部分公务腐败事件,都超过了迫不得已的范畴,那些动辄贪腐数额几十万、数百万的腐败分子,其行为的根本原因还是来源于其不正常的物质需求。豪宅豪车、名烟名酒、子女出国、美人在怀……都会成为诱使他们堕落的砝码。

　　中国几千年的思想认为升官发财,但是现在若想发财,就不要做公务员。公务员在整个亚洲都是很热门的职业,例如在韩国被称做“神的职业”,公务员考试与司法考试和外务(外交)考试并称韩国三大热门考试,以2010年为例,韩国报考公务员(中央直属部门)的录取比例为1100∶1;在泰国也是类似。但是公务员在欧美并不受欢迎:英国是公务员开始的鼻祖,于1870年便确立以公开考试选拔国家公务员的制度,但是英国大学生并不热衷于考公务员,公务员甚至跌入了英国二十大厌恶职业榜。法新社曾撰文称:“亚洲官场文化盛行,其文化中对权力的崇拜很深,这和传统上亚洲国家政府职能范围广、权力大很有关系。”在欧美,公务员并非是年轻人喜欢的职业,究其原因,无外乎有三个:待遇差,油水少,法纪严。笔者认为,外国人不热衷于“国考”,关键在于政府对公务员操守都要求很高,同时还要接受公众的监督,特权寻租的空间和各种隐性好处被尽可能堵住,一旦被发现将面临最严厉的惩罚。芬兰法律规定,公务员接受超过规定标准的礼品、宴请、旅游或荣誉头衔均视为受贿,处以罚款和4年监禁,且终生不得担任公职。不少国家把贪污受贿和盗窃归于同一罪名,对公务员的惩处要严于百姓。德国对公务员的量刑要比百姓高出一倍;加拿大对公务员的量刑要比百姓高出0.4倍。

　　中国目前的公务员考试制度,更多考察的只是应试能力,一旦通过笔试、面试,政治审查和试用期都成为形式,因为试用期满真正被排除的几乎没有。笔者前文所述,任何一个“一把手”都经历这个过程,今天的新录用公务员将来的某一天也会走上领导职位。但是目前单位人事部门很少去考察新录用人员的个人品质、道德修养以及是否适合公务员职业,如果不犯大错基本上就是“铁饭碗”,这也造就了很多单位里只领工资不干事的人,这种情况对于基层来说尤为普遍。“三分之一看的,三分之一干的,三分之一捣蛋的”形象的概括当前机关里人事情况,也是极大的讽刺。

　　(六)职务犯罪“轻刑化”一定程度上纵容腐败

　　所谓职务犯罪“轻刑化”是指对职务犯罪被告从轻处罚,过多的被适用缓刑、免于刑事处罚,这种量刑趋势已经非常普遍,不仅违反了职务犯罪从重处罚的立法原则,而且也对职务犯罪的预防和打击工作带来负面影响,在一定程度上助长了“一把手”腐败,降低违法成本。根据统计,全国范围内“不予起诉”的职务犯罪案件达到70%,“缓刑”比例60%,而检察机关的抗诉率却只有10%以下,这些数据明显与我国当前进入反腐深水期的现象不符合。当下反腐形势严峻,“苍蝇、蚊子、老虎”横行,没有理由对职务犯罪“轻刑化”。

　　四、“一把手”职务犯罪预防路径

　　无论是从经济上、政治上还是干部队伍自身来讲,正如习近平总书记所言:“职务犯罪确实使我们的损失很大。”这要求我们在加大惩处职务犯罪力度的同时,一定要未雨绸缪、防患未然,预防职务犯罪刻不容缓。一定要认清身上担负的职责和重任,增强自觉性和责任感,把预防职务犯罪工作作为深入实践科学发展观的重要内容,切实采取有效措施,以预防职务犯罪的实际成效推动科学发展。预防工作是大事业,还处在创业阶段,必须依靠创新驱动,要增强创新意识,尊重创新人才,培育创新环境,提高创新能力,追求创新实效。

　　(一)增强“一把手”法治观念

　　领导干部法治观念关系到国家依法治国基本方针的实现,它不仅反映整个民族的法治意识和法治观念,而且也反映了执政党的领导水平。党政机关的干部,尤其是领导干部,要真正成为合格的执法领导者和管理者,必须具备相应的法律知识、较强的法治观念。作为“一把手”的领导干部更是需要从速提高法治观念,因为作为国家的中坚、民族之所望,肩负着民族振兴之重责因此必须以高度的时代感、责任感和紧迫感来尽快提高领导干部的法治观念,促进依法治国的进程。如何提高领导干部的法治观念,关键在于:

　　1.加强法律实施,树立社会主义法治权威

　　加强宪法和法律实施,加大法治宣传教育,树立社会主义法治权威,是增强领导干部法治观念的前提。要不断深入开展法治宣传教育,提高各级领导的法律意识、法治观念。我国已经建立了完备的社会主义法律体系,但是如果不依法办事,再好的法律也只能是形同虚设。必须要加强法律实施,树立法治权威,提高领导干部依法办事的能力。在实际工作中,部分领导干部既具备一定的法律知识,也有一定的法治思维,但是在决策和执行过程中,真正做到依法行政还存在着不少问题。这就需要坚持法律面前人人平等,坚持依法治国和以德治国相结合,从本地、本行业、本部门实际出发,遵从法律,养成依法办事习惯。

　　2.不断完善监督体制,加大监督力度

　　只有领导干部带头学法懂法守法,树立起正确的权力观,懂得一切权力属于人民,一切权力必须服务于人民,自觉主动地抓好纪检监察法治建设,严格执行党风廉政法规制度建设,才能实现社会主义法治国家的目标。要注重对领导干部的行政监督问责,保证严格依法行政,切实为民掌好权、用好权,因此,我们必须要建立一个完善的监督机制,加强对行政权力的监督,推进政务信息公开。

　　(二)核心是将权力关进制度的笼子,建立监督制约机制,畅通监督渠道

　　习近平强调,每个党政组织、每个领导干部必须服从和遵守宪法法律,不能把党的领导作为个人以言代法、以权压法、徇私枉法的挡箭牌。权力是一把双刃剑,在法治轨道上行使可以造福人民,在法律之外行使则必然祸害国家和人民。把权力关进制度的笼子里,就是要依法设定权力、规范权力、制约权力、监督权力。要建立全面系统的防范系统,使“一把手”从内心深处不想贪、不敢贪、不能贪。一是要完善权力运行监督机制。岗位分权,打破集权,涉及重大事项决策、重要干部任免、重大项目安排和大额资金使用民主讨论、集体决策机制,积极探索分散“一把手”集权的途径,同时不断增强领导班子内部监督制约力。二是坚定用人导向最重要、最根本、也最管用。法治素养是干部德才的重要内容,要把能不能遵守法律、依法办事作为考察干部重要内容要抓紧对领导干部推进法治建设实绩的考核制度进行设计,对考核结果运用作出规定。三是加快官员财产公开制度的步伐。世界上发达国家反腐的成功经验证明,反腐倡廉最为根本的制度保障是官员财产公开制度。把官员的钱囊公布在阳光下,让领导干部们晒一晒自己的资产,这是反腐败的突破口,也是预防职务犯罪的强有力措施。官员财产公示制度,也是习总书记提出“打铁还需自身硬”的制度标杆,已经在党内申报制度化。不少地区已经做出了有益尝试,从开官员财产公示先河的新疆阿勒泰,到被誉为“最彻底公开模式”的湖南浏阳,再到制度破冰、地方探索样本的浙江慈溪、宁夏银川,官员财产申报公开制度都为该制度积累了有益经验,但是该制度一直都没有得到大范围的推广。笔者建议,应该以十八大以后反腐浪潮为突破口,大力推行官员财产公示制度,尽管不能完全遏制腐败,但能避免官场大面积腐败,期待早日破冰。

　　“一把手”的不良影响力削弱群众举报监督的积极性。人民群众是真正的英雄,要充分发挥群众媒体在揭露“一把手”腐败问题上的作用,畅通现有的“信件、电话和网络”监督渠道,严格保护举报揭发人的个人秘密。同时,自媒体时代,新闻媒体的作用不容忽视,要引导他们通过合法途径进行反腐。

　　(三)检察机关加强定向预防,促进教育入脑入心

　　预防职务犯罪是检察机关的一项职能,但是如何加强对“一把手”开展预防警示教育宣传的实际效果,应该是检察机关考虑的迫切问题。笔者认为,事前预防的重要性和特殊预防的重要性同等重要,是打击职务犯罪的正本清源之举。对于笔者所在的凤阳县人民检察院来说,今年来针对“一把手”职务犯罪高发的情况,多举措深度预防该犯罪主体的职务犯罪:一是针对不用领域的“一把手”开展预防警示教育大宣讲活动,由检察长为全县领导干部上预防职务犯罪课,以发生在本地鲜活的例证进行教育;二是职务犯罪预防局深入国土、税务、交通、学校、医院等系统开展预防宣传,送课上门、送法上门,尤其是镇村干部,为他们普法职务犯罪相关法律知识;三是筹建警示教育基地,组织相关人员参观,并安排专人进行讲解,自2014年以来,受教育人次700多人,取得了良好的预防警示效果;四是利用“两微一端”等各类平台,发布预防职务犯罪相关信息,通过情景再现、公益广告、幽默漫画、廉政书画、微电影等载体,增强预防宣传的声势和效果,使预防文化入脑入心,不断增强“一把手”对勤政廉政意识,使其自觉廉洁履职。

　　(四)确立“一把手”为本单位第一责任人制度

　　所谓“一把手”第一责任人制度,是指检察机关为主体建立的预防犯罪领导责任、部门责任和岗位责任“三位一体”的责任体系,也即各单位“一把手”是预防职务犯罪工作第一责任人。制定各单位第一责任人制后,其他班子成员和中层干部根据工作分工,要对职责范围内的预防职务犯罪工作负直接领导责任,一般干部职工要对本岗的预防职务犯罪工作负直接责任。“一把手”可与基层预防工作领导小组组长签订预防职务犯罪工作责任状,各单位内部也层层签订责任状,并将预防职务犯罪工作情况与本单位的年度岗位目标责任制兑现直接挂钩。在此基础上,各责任单位结合党风廉政建设“两个责任”,各个党委肩负主体责任,纪检组履行监督责任,严格执行述职述廉、民主评议、谈话诫勉、民主生活会、领导干部重大事项报告和经济责任审计等制度,加强对权力的监督。检察机关督促各单位结合单位实际和工作需要制定贯彻落实的方案或办法,修订廉政风险防控机制,建立预防职务犯罪风险评估机制,完善预防职务犯罪制度体系并组织实施,做到用制度管事管人,从源头上预防腐败和职务犯罪。

　　(五)加大打击力度,解决职务犯罪轻型化问题

　　“在不适当的环境下对职务犯罪‘轻刑化’,相当于在反腐格局中留了‘破窗’,纵容了轻量级的职务犯罪分子向重量级的犯罪分子堕落”。“破窗理论”警示我们必须正视这一现象。立法原因导致法官自由裁量权过大,大大增加了少数司法人员利用自由裁量权谋取私利的可能性,笔者建议适当修改刑法适用缓刑的条件,使某些抽象法律概念能够更加具体化、明确化;对于检察机关来说,要加强检察机关职务犯罪案件的量刑建议权,确保量刑适当,同时要提高自侦干警的素质和对自侦案件的侦破能力,提高证据意识,严格证据采集程序;此外,要加大对职务犯罪轻刑化的审判监督力度。

  　结语

　　孟德斯鸠在《论法的精神》中这样论述:“一切有权力的人都很容易滥用权力,这是一条万古不变的一条经验,有权力的人们使用权力一直到有界限的地方才会休止。”“一把手”作为当然的关键少数,也拥有绝对的权力,一旦发生滥用危害后果不言而喻,我们应对其权力进行界限,正确行使职权,才能起到带头模范作用,才能上行下效,才能政通人和。“火车跑得快,全靠车头带。”的俗语形象的说明了“一把手”在内的领导干部的重要作用,本文对于预防“一把手”职务犯罪提出了一些看法,真正做到有效遏制仍旧任重而道远,需要包括检察机关在内的国家政府各部门乃至“一把手”们自身共同努力。

　 参考文献:

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