目前,检察机关对行政执法的监督职能在制度设计层面和司法实践层面上均存在诸多问题,这些问题的存在给检察机关的监督工作造成了长期和整体的局限性影响。目前对行政执法监督产生不利影响,以至检察机关在行政执法监督中存在“外干外行、不接地气”的情况的重要原因,一方面是检察机关对行政主体执法中存在的问题不够了解,另一方面由于职责所限,很难对具体的案件情况有深入的了解。新《行政诉讼法》将于2015年5月1号起实施,新修的规定在实施后检察机关该如何在新的行政诉讼环境下做好检察监督工作,又该如何探索新行政诉讼法下的行政执法检察监督。将是本文探讨主要问题。

　　一、新《行政诉讼法》施行后,行政诉讼环境分析

　　2012-2014年,某县人民法院受理行政诉讼案件共17件,具体相关数据如下:

　　2012年共受理3件,2013年共受理5件,2014年共9件。其中,当事人撤诉的5件,法院裁定驳回的4件、判决驳回的1件、判决维持行政决定的2件、裁定准予执行的2件、判决撤诉的3件。

　　经过分析近三年某县法院行政诉讼案件的受理数、判决数等数据,可以发现,县法院的行政案件受理数偏少,且判决数偏少。近三年来,受理数较多为2014年,伴随着城市建设和经济发展的过程中的政府行政行为,体现出阶段性、集中性及局限性的特点。同时,伴随着我国法治教育的普及以及依法治国宣传的大力开展,我国公民的法治意识有明显提高,行政诉讼案件的受理数量也在逐年增长。但是,现在行政诉讼的受理数还是偏低的,“民告官”在案件受理阶段就受到诸多限制,顺利进入诉讼程序的,也有一部分案件选择撤诉处理,都在不同程度上反映了行政诉讼的难度。

　　新《行政诉讼法》实施后,会在一定程度上改变这种局面。例如:《中华人民共和国行政诉讼法》(2015年5月1日起实施)中第三条规定:人民法院应当保障公民、法人和其他组织的起诉权利,对应当受理的行政案件依法受理。行政机关及其工作人员不得干预、阻碍人民法院受理行政案件。被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的,应当委托行政机关相应的工作人员出庭。新修改后的《行政诉讼法》,采取的是立案登记制的受理模式,畅通了当事人的诉讼渠道,这在案件入口上可能会给当事人带来的某种程度上的诉讼便利,也会使行政诉讼案件的受理数有所上升,同样,行政诉讼案件数的上升,对于行政诉讼检察监督而言,意味着责任更重,案件数上升,监督力度要加大。

　　笔者认为,以调研数据和案例分析为基础充分了解行政机关执法现状,并在此基础上去探讨、研究行政执法的现状并了解其中问题对检察机关行政执法监督的有效、顺利开展具有重要意义。

　　二、案例引发的行政执法难题思考

　　通过一次办案机会,笔者先后走访了某县国土局,安监局、环保局等单位,就行政执法过程中,行政许可、行政处罚等工作的开展进行了调研,与相关部门的负责人在案件的基础上进行了深入的交流和探讨。下面结合案例对这些问题作出分析:

　　某县的一个矿业发展有限公司因在开采、加工时产生大量粉尘、严重噪音污染被电视台曝光。经环保部门案件审议委员会议,对该矿业发展有限公司露天开采、加工矿产资源、运输道路,未采取喷淋、覆盖等扬尘污染防治措施行为处以五万元的罚款。

　　环保局通知下达后第5天,该县非煤矿山专项整治联系会议办公室下发了“关于某矿业发展有限公司实施停产整顿的通知”,要求该企业停产整顿,未经许可不得擅自组织任何生产行为。国土、安监、和市场监督管理部门暂扣采矿许可证,安全许可证和营业执照,供电部门停止动力电供应。该通知下发后,环保执法人员发现,企业在被通知责令停产的情况下仍进行加工生产。据县环保局负责人介绍,虽然已对该企业进行了罚款的处罚,企业也相应做出了一定的整改措施,但据执法人员夜间蹲查,该企业在夜间依然有加工生产作业的现象,导致周围居民投诉不断,可环保局却对该情况苦无“达标证据”而束手无策。

　　过去许多违法污染环境的企业在被环保部门处罚的同时,还在继续违法污染。环保部门仅可对其处罚,但没有查封、扣押等强制手段,必须依靠工商、质监等部门来配合执法,这让执法的效率和质量都打了大大的折扣。就该案例而言,我们可以发现环保部门在行政执法中存在的问题主要有:

　　1、新环保法虽然已经颁布,但是司法解释滞后,法治体系不健全,适用不准。现行法规跟不上当今经济发展步伐和社会管理的需求,达不到早先环保立法的预期功效。上述案例中环保部门虽下达了处罚决定,但单纯经济上处罚并不能对该企业的行为起到很好的惩罚作用,使得该企业依然能顶在风头浪尖上进行所谓的调试环保器械生产。同时在其他方面,如对擅自建设投产使用的新建项目环境管理方面,没有具体罚则,国务院法制局,国家环保总局的司法解释是“依据地方工作经验多作停产处理”。再有,新的发展领域、项目、程序无法可依,而“民无禁止即自由,官无授权即禁止”造成行政执法管理十分被动。

　　2、执法主体交叉,职责不清,合作不力。由于行政机关设置和职能分工问题,导致法律法规多方授权。在上述案例中,环保部门虽然下达了处罚决定并且由县非煤矿山专项整治联系会议办公室下达了“整顿通知”,但是污染企业仍然没有停止施工也无其他有权部门对该企业进行整治。如在对该矿业污染的管理过程中,国土、安监、环保、工商等行政执法机关往往互相踢皮球,都举出相关证明来证明本单位没有责任,但是企业污染依然存在,居民的投诉依然存在,面对工商部门只管发照、国土部门只管发证、税务部门只管收税、而对于污染情况和行为一概不管,造成执法的“真空”。

　　三、行政执法难题普遍现象分析

　　上述案例是行政执法难的普遍现象中的一个典型,行政执法难以执行的现状不仅仅表现在国土领域也表现在其他的执法领域。笔者在调查县国土局、安监局、环保局、经信委等有关行政执法机关时发现,行政执法部门在行政执法活动中虽然存在群众眼中不作为的现象,但是问题的关键还是行政机关在执法过程中共同存在的一些问题及困难:

　　1、行政执法手段单一、缺少强制措施。现行的许多行政法律法规未赋予行政机关的强制执法手段,对于违法行为,即使行政机关做出了处罚决定,当事人如不主动履行,行政机关只有申请法院强制执行。而法院在具体行政行为处于复议期间和行政诉讼期间,一般不予强制执行,这个期间大多是几个月,行政执法机关面对这种违法行为往往束手无策。环境保护法中未授予环保行政机关强制执行权,在处理该矿业的粉尘、噪音扰周边居民的问题时,由于缺乏强制措施,环保执法人员就不能当场采取措施,制止其违法行为,即便在关于其他污染的投诉,环保行政机关虽下达了关于强制拆除的行政处罚,如果违法者拒不履行,依据《行政复议法》第九条,《行政处罚法》第五十四条、第五十五条、第五十六和第五十八条的规定,环保部门只得等上105天才能等到法院强制拆除。在此期间,周围的老百姓只能忍受污染带来的影响。环保行政执法部门也只能眼睁睁看着违法行为而束手无策。

　　2、行政执法力量薄弱、执法经费不足。行政执法力量薄弱,行政执法经费严重不足,已经成为阻碍基层行政执法工作的重要因素。在不少基层行政机关,虽然有执法的决心和信心,也有完善的法律支持,但是却由于人员编制少,执法经费不足,使得执法的效果大打折扣。如,县环保部门往往担负着辖区内的几乎所有环境检测、监督、组织指导企业和经营户做好环境控制工作,人员短缺、执法装备落后,严重束缚了执法人员的手脚,为了完成任务,只得降低执法要求。

　　3、行政执法部门之间职责不清,缺乏配合,行政干预仍然存在。行政执法是全方位、多层次的社会管理工程,涉及社会各领域,涉及政府各层次,所以行政执法不但要求与司法机关密切配合,而且要求行政机关的相互配合和协调。但是法律法规的不完善、机构设置的不合理性,基层行政机关各自为政、相互扯皮、互相推诿的现象仍然时有发生。

　　4、行政机关执法收到当地政府的影响。某地基层环保部门检查科调查发现,据不完全统计,当地70%企业属于无环评企业经营情形。“发展是硬道理”,作为政府发展地方经济、造福地方百姓,本无可厚非。但是一些基层领导片面追求经济目标的增长,不能正确处理长远利益与眼前利益局部利益的关系,置法律于不顾,以言代法、以权代法,粗暴干预行政执法工作,加之现行管理体制深层次问题的影响,造成执法机关调查难、处理难、执行更难。

　　5、行政执法监督机制不健全。随着我国法治建设的发展,从国家到地方都开始重视建立有效可行的执法监督体系,比如开展全国性的执法大检查、有的地方在执法中实行“查处分离”制度,进行执法人员年度考核等等,在开展行政执法监督方面取得了一定的效果,但是总的来看,由于法律法规不健全。对建立有效的执法监督体系认识不够,缺乏可借经验,因而行政执法,尤其是基层行政执法监督体系仍不健全。

　　检察监督工作的推进建议与思考

　　行政执法机关各自执法办理个案的过程中都共同存在“执法难、执行难”的现象,基层行政执法难早已是一种普遍的社会现象,要从根本上改变这一状况,进一步推进行政执法工作,必须调动各个方面的力量,笔者立足于检察机关民事行政检察部门的视角,为进一步推进行政执法工作提出以下几点思考与建议:

　　1、加强法治宣传教育,加强公民的法律意识,加深执法人员对法律的理解

　　检察机关应在切实做好自身本职工作的同时加强对法制教育的宣传,通过办讲座、进学校、进社区等方式深入机关单位内部与群众之中做好法制宣传。特别是今年起新《环保法》的实施,赋予环保部门按日连续处罚、查封、扣押、限制生产、停产整治、移交公安机关刑拘等执法利器。有了查封、扣押权之后,环保部门可以查封、扣押违法企业的生产设备,有助于更直接、有效地杜绝污染企业恢复生产,在第一时间制止违法企业违法污染环境的行为,并促进企业转产或加大污染治理措施的建设。通过检察机关的法制宣传一定能够在新《环保法》实施之际,对该法的宣传与切实施行提供更好的保障。

　　2、规范司法监督工作,提升检察监督效果

　　第一,在进一步简化检察机关行政诉讼监督程序、规范诉讼监督行为的同时,确保各个监督环节步骤紧密、有法可依、有章可循。在提升监督实效上,要加强重点突破与整体推进相结合,把群众反映强烈、问题集中的部位和环节,作为推进工作的重点,落实执法为民要求。针对群众反映强烈的突出问题,全力办理好涉及民生民利的案件;积极参与社会管理创新,大力开展行政执法监督、类案监督和调解监督,坚持把化解矛盾贯穿办案始终,努力实现执法和谐,要坚持改革创新,进一步完善行政检察工作机制。

　　第二,强化行政诉讼监督与惩治司法腐败相结合,加强对审判人员徇私枉法行为的监督,惩治司法腐败以监督促进办案,以办案强化监督,以监督规范执法。坚持监督行为与跟踪督查相结合,注重诉讼监督案件办理后的跟踪监督,确保被监督单位及时纠正违法行为,使监督真正收到实效;要进一步加大对涉及国有资产、知识产权、环境资源、文化产业等案件的监督力度,探索开展公害污染、国有资产流失等案件的督促起诉、支持起诉等公益诉讼工作。

　　第三,认真贯彻中央关于深化司法改革的部署及“两高”关于对民事审判、行政诉讼活动实行法律监督的有关文件,深入探索完善行政检察监督的范围、程序或手段,强化执法规范化建设,提升民事行政检察工作质量和水平,实现办案的法律效果和社会效果的有机统一。

　　3、构建检察监督机制,形成检察监督合力，积极探索符合行政检察工作特点和规律的诉讼监督新机制

　　一是建立健全内部协调制约机制。加强与侦查监督、公诉、职务犯罪预防、反贪、反渎等办案职能部门之间建立配合联动机制,加强对诉讼过程的全程动态监督和前后衔接,提高监督效能,完善检务督察制度,确保检察机关各项法律监督活动依法履行。

　　二是建立健全外部配合监督机制。进一步完善行政执法与民事行政检察衔接机制,加强与公安、法院、司法、工商、税务等多部门和其他相关行业的协调与配合,拓宽诉讼监督渠道,实现信息资源共享,形成监督合力;进一步完善检务公开和人民监督员制度,自觉把检察工作置于人民群众的监督之下,不断提高法律监督的透明度和公信力,以人民群众的需求为导向,实现监督工作的常态化和科学化。