4月27日上午，最高法院发布《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《解释》），将和新的《行政诉讼法》一起于5月1日施行。《解释》规定，规范性文件不合法的，法院不作为认定行政行为合法的依据，并在裁判理由中予以阐明。作出生效裁判的法院应当向规范性文件的制定机关提出处理建议，并可以抄送制定机关的同级人民政府或者上一级行政机关。此举意味着公民、法人可以通过诉讼审查规范性文件，被公众冠以“红头”之名的规范性文件将不再“任性十足”。（4月28日《中国青年报》）

    规范性文件俗称“红头文件”，是各级政府进行行政管理的重要手段之一。从法理的角度讲，“红头文件”不属于法规，制发“红头文件”只是具体的抽象行政行为之一。如果“红头文件”的内容能够限定在法律法规的框架内，就可以解决法律法规过于原则而操作性不强等问题，能够起到与法律法规相得益彰的作用，是对法律法规的有益补充。但在实践中，不少“红头文件”明显越过了法律法规的限制性规定，长官意志烙印鲜明，导致其成为违法行政的“合法马甲”。以去年全国多地城市出台的“限行”、“限购”等“红头文件”为例，这些貌似“合法”的“红头文件”既没有立法机关的授权，也没有在制定过程中充分听取各方民意，不仅严重损害了行政管理对象的合法权益，而且也与依法行政背道而驰。最高法院出台公民、法人可以提出审查之司法解释规定，这对管住“红头文件”这匹“任性十足”的烈马、推进政府依法行政的积极意义自不待言。

    法无授权不可为。有违法律法规的“红头文件”“任性”地生存，必定会阻碍法治进程，损害法律权威和政府公信力。此前，公众期盼《立法法》能够管住“任性十足”的“文头文件”，但由于《立法法》调整的对象是“法”而不是规范性文件，依靠“上位法”的约束管住内容万象且杂乱无章的“红头文件”，显然不现实，公众热切地希望通过行政诉讼审查“红头文件”的合法性。此次最高法院出台司法解释新规，授予公民、法人审查“红头文件”之权利，打破了多年来《行政诉讼法》只受理针对具体行政行为的起诉而对抽象行政行为不能受理的制度樊篱。从这种意义上说，《解释》的最大功绩在于赋予了公民、法人质疑“红头文件”合法性的司法救济路径。尽管《解释》并没有规定公民能够直接起诉抽象行政行为，但对“一个具体行政行为提起行政诉讼时，可以请求一并审查这个具体行政行为依据的规范性文件”之规定，会让法治意识觉醒的个体公民，敢于较真与法律法规抵触、有损公众权益的“红头文件”，对铲除其“任性”生存的土壤必将产生深远影响。同时，《解释》规定，法院既可以在判决书中阐明“红头文件”的合法性，又可以向制定机关提出处理建议。这种规定，意味着治理不合法的“红头文件”不仅仅停留在不用的层面，制定机关还要根据司法建议对其在一定时间内作出修改、废止等处理。这无疑又向依法治理任性的“红头文件”迈出了一大步。

    法律的权威源自人民内心拥护和真诚信仰。公民信仰法律、尊崇法律，必然会自觉维护法律的权威，必然会在法治的规范轨道内依法维护自身权益。赋予公民、法人依法审查“红头文件”的权利，其最大的意义也就在于助推公民法治意识的觉醒。遥想当年，正是个体公民法治意识的普遍觉醒，让孙志刚案件的解决直接推动了收容遣送办法的废止，张先著“乙肝歧视第一案”的胜诉促进了国家公务员体检录用标准的统一……一个个鲜活的案例证明，公民觉醒的法治意识，必将汇聚成以法治治理社会的强大正能量。尽管由于历史遗留的诸多原因，加之法律需要进一步完善，短期内仅凭公民、法人通过行政诉讼提出审查即可完全杜绝涉嫌违法的“红头文件”，还不可能一蹴而就。但随着法治治理社会的常态化，在公民已觉醒的法治意识面前，凸显权力“任性”而与法治相悖的“红头文件”必将越来越少，最终彻底退出历史舞台。

   （作者单位：重庆市第二中级人民法院）