最高人民检察院在《关于深化检察改革2013—2017 年工作规划》提出,“建立健全对公安派出所的监督机制”。实践中,派驻乡镇检察室是检察机关对公安派出所刑事执法监督重要平台。但是,当前推进派驻乡镇检察室[①]对公安派出所刑事执法监督机制建设的必要性和正当性何在,怎样建立和完善对公安派出所监督的制度设计,这些都是在“建立健全对公安派出所的监督机制”过程中不能回避的问题。本文以F市[②]检察院派驻乡镇检察室对派出所刑事执法监督实践为视角,分析派驻乡镇检察室对公安派出所监督机制建设的必要性和可行性,探究司法实践中,派驻乡镇检察室对公安派出所刑事执法监督的状况和存在的问题,探讨解决问题及完善监督机制建议。

　　一、派驻乡镇检察室对公安派出所监督的必要性和可行性

　　(一)派驻乡镇检察室对公安派出所监督的必要性

　　检察机关是国家的法律监督机关,建立健全对公安派出所的监督机制,促进公安派出所执法规范与统一,是检察改革的重要内容、检察监督题中应有之义,然而侦查监督检察部门作为检察机关专门监督机构,对公安派出所的监督存在人力、空间、时间等诸多“先天不足”,而派驻乡镇检察室能够有效弥补侦查监督部门的这些不足,有效延伸法律监督触角,监督公安派出所刑事执法活动:

　　1、强化对公安派出所刑事执法监督的需要。2005年公安部颁布《关于建立派出所和刑警队办理刑事案件工作机制的意见》,赋予了公安派出所进行刑事侦查的职权。当前,公安派出所已成为打击各类刑事犯罪的重要力量,承担了大部分的刑事案件的侦查,在刑事执法中的地位和作用越来越突出。然而,由于监督机制缺失等原因,出现了办案程序不规范、办案质量不高、违法侦查等问题,迫切需要检察机关建立相应监督机制。对此,F市检察院探索通过派驻乡镇检察室,建立相应的配套机制加强对派出所执法监督,着力解决存在的突出问题,以回应公众对公安机关立案侦查活动的规范化的诉求,提升检察监督的效力。

　　2、弥补侦查监督部门干警人员不足的需要。侦查监督部门是检察院的专门监督机构,但是实践中对公安派出所的监督效果却存在较大的差距,对公安派出所的监督仅仅停留在形式意义上的泛泛监督,监督效果有限。原因之一是侦查监督部门检察干警人员少与派出所点多面广之间的矛盾,致使难以用最充足的精力去落实对公安派出所的监督工作。以F市为例,该市公安局下设30个公安分局、派出所,而F市检察院侦查监督科共有4名检察人员,平均需一人承担7至8个公安分局、派出所的监督任务,工作量之多、难度之大可想而知。为破解侦查监督部门人少事多的难题,该院积极探索派驻乡镇检察室协助配合侦查监督部门监督派出所刑事执法,缓解目前侦查监督部门对公安派出所监督的人员数量不足的压力。

　　3、弥补侦查监督部门对派出所监督时、空局限性的需要。一是侦查监督部门对公安派出所刑事执法监督时间上较为滞后,发现立案监督、侦查活动违法线索主要靠审查公安机关移送的案件材料,这是一种纯粹的被动监督,即使发现了,也是问题已经发生了一段时间以后,有的甚至已经既成事实,无法挽回。因此,检察机关有必要依托乡镇检察室将监督关口前移到公安机关办案最前沿,也就是从受理案件开始,从加强对派出所的监督入手。二是在长期的司法实践中,检察机关对公安派出所的监督呈现出“一对多”的特点和“空间距离拉长”的现状。通过调查发现很多的轻微刑事案件卡在派出所这一环,没能够进入到立案程序,侦查监督部门由于空间、距离及时间上的原因,缺少有效的联系机制,使得检察机关无法准确掌握派出所刑事执法活动的动态信息,无法实现对派出所实现同步有效的监督。

　　(二)检察机关对公安派出所监督的可行性

　　1、理论依据。刑事诉讼程序是由一整套的诉讼行为组成,而诉讼主体进行诉讼行为的根据则来源于法律规定其必须履行的诉讼职能。在我国的刑事诉讼程序中,刑事诉讼职能的种类主要有:公安机关的侦查职能;检察机关的控诉职能和法律监督职能;人民法院的审判职能;犯罪嫌疑人、被告人及其辩护人的辩护职能;执行机关的刑罚执行职能等。[③]根据我国刑事诉讼特有的流程结构,我国控、辩、审三大基本职能之间是一种流程制约关系,具有被动性和滞后性的特征,这就需要一种诉讼职能在诉讼活动的一开始就处于主动启动状态,以对诉讼活动的合法性进行监督,监督职能存在的合理性决定了其必须配置实现诉讼监督功能的责任主体并赋予其相应的权力。这就是检察机关法律监督职能存在的主要依据。

　　2、法律依据。一是宪法、法律层面。我国《宪法》第129 条规定:“中华人民共和国检察院是国家的法律监督机关”;我国《刑事诉讼法》第八条规定:“人民检察院依法对刑事诉讼实行法律监督”,第87条具体明确了对公安机关立案监督的有关规定;第66 条、第67条、第68条对检察机关批捕权作出规定。第224条作出了刑罚执行监督的规定。二是检察机关内部规定层面。《人民检察院刑事诉讼规则》第371条、380 条、412 条分别就检察机关对公安机关的立案监督、侦查活动合法性监督、刑罚执行活动监督等方面,进行了详细、具体的规定;《宜春市检察机关派驻乡镇检察室工作基本规范》(以下简称《基本规范》)第二章的第二节专门就派驻乡镇检察室对辖区公安派出机构刑事执法活动监督作了规定。三是检察机关与公安机关共同协定层面。《最高人民检察院、公安部关于刑事立案监督有关问题的规定(试行)》第三条明确规定,公安机关与检察机关应当建立刑事案件信息通报制度等;F市检察院、公安局《关于进一步加强派驻乡镇检察室对公安派出所刑事执法实行法律监督的协调与配合意见》(以下简称《协调与配合意见》)。此外,公安部颁布的《公安机关办理刑事案件程序规定》第六条明确规定:“公安机关进行刑事诉讼,接受人民检察院的法律监督。”由此可见,派驻乡镇检察室负责“对公安派出所刑事执法活动的监督”工作有充足的法律、法规依据。

　　3、实践依据。近年来,F市检察院派驻乡镇检察室依法对公安派出所进行监督,具有丰富的实践经验和现实基础。首先,该院四个派驻乡镇检察室与派出所所处的社会经济条件相同,地理位置相近,这有利于近距离监督基层派出所依法履行职责,也有利于同派出所及时进行沟通和配合。其次,实践表明,F市检察院派驻乡镇检察室的设置,有利于检察机关必要时提前介入派出所的侦查活动,引导和监督派出所依法侦查,正确及时地收集、完善、固定证据,从而保证派出所的办案质量。再次,F市检察院派驻乡镇检察室对派出所的监督是肯定的。该院派驻乡镇检察室对公安派出所监督过程中,不仅形成了一整套完备的监督机制,还由于监督的方式方法得当,受到公安派出所的欢迎,相互之间建立了良好的监督与配合关系。

　　二、派驻乡镇检察室对公安派出所刑事执法监督状况

　　根据地域、人口、经济状况等方面的特点,1987年至2008年,F市检察院先后在该市东、西、南、北中心区域乡镇、街道设立了河西、河东、城郊、城北4个派驻乡镇检察室,制定了《派驻乡镇检察室工作规则》,设立“法律监督岗”,专门负责对公安派出所执法监督工作。2013年3月,F市检察院将侦监、民行和监所三个部门整合成诉讼监督工作办公室,同时,将派驻乡镇检察室和控申科整合成立基层和群众工作办公室,大力探索诉讼监督局关口前移工作机制。2013年8月,与F市公安局签署《协调与配合意见》,进一步完善对公安派出所法律监督机制。

　　(一)监督内容和重点。《基本规范》主要对派驻乡镇检察室监督公安派出所立案、侦查活动作了规定,但还不够详尽。实践中,F市派驻乡镇检察室对公安派出所的监督范围,主要包括刑事立案监督、刑事侦查监督、刑事和解监督三个方面。

　　1、对公安派出所的刑事立案进行监督。这既包括派驻乡镇检察室协助侦查监督部门对公安派出所应当立案而不立案的行为实施的监督,也包括对公安机关不应立案而立案的情形实行的监督。“有案不立”表现为派出所在以“破案率”作为工作业绩指标考核标准的压力下,会想方设法的提高破案率,例如一般报案轻易不立案、先破案再立案、不破案不立案,立案后又作行政处罚降格处理。“不应立案而立案”表现为报复陷害、非法插手民事、经济纠纷、徇私枉法、徇私舞弊等违法立案现象。

　　2、对公安派出所的刑事侦查进行监督。《基本规范》第七十八条规定,侦查活动监督主要是发现和纠正以下违法行为:(1)对犯罪嫌疑人刑讯逼供、诱供的;(2)对被害人、证人以体罚、威胁、诱骗等非法手段收集证据的;　 (3)伪造、隐匿、销毁、调换或者私自涂改证据的;(4)徇私舞弊、放纵、包庇犯罪分子的;(5)故意制造冤假错案的;(6)在侦查活动中利用职务之便谋取非法利益的;(7)在侦查过程中不应当撤案而撤案的;(8)贪污、挪用、调换所扣押、冻结的款物及其孳息的;(9) 违反刑事诉讼法关于决定、执行、变更、撤销强制措施的;(10)违反羁押和办案期限规定的;(11)在侦查中有其他违反刑事诉讼法有关规定的行为。

　　3、对公安派出所刑事和解类案件监督。《刑事诉讼法》第277条至279条规定了刑事和解的条件和程序,但是实践中,由于各方面原因,公安派出所在行使这项职权过程中存在诸多问题。一是公安派出所利用和解逃避侦查责任。公安派出所对轻微刑事案件进行刑事和解,并不需要履行侦查职责,而是在侦查的基础上综合考虑所确认的一种纠纷解决方式。在司法实践中,因警力不足、经费紧张等因素,有的派出所对刑事和解产生依赖,在接到报案后不是迅速侦查、全面取证,而是急于以刑事和解结案。二是公安派出所违背和解程序滥用和解。公安派出所滥用刑事和解对不应当撤销的案件予以撤销。《刑事诉讼法》第279条“对达成和解协议的案件,公安机关可以向人民检察院提出从宽处理的建议”可见公安机关对达成和解的案件只有通过普通司法程序处理,不能由公安机关在侦查阶段就做出决定。三是公安机关违背当事人意志强行和解。《刑事诉讼法》第二百七十七条规定,犯罪嫌疑人、被告人真诚悔改,通过向被害人赔偿损失、赔礼道歉等方式获得被害人谅解,被害人自愿和解的,双方当事人可以和解。实践中存在公安派出所出于自己的意志强令双方和解、偏袒被害人一方和解以及偏袒加害人一方和解三种情况。这些做法严重违背了刑事和解政策的初衷,不仅不利于原有社会关系的恢复,反而加剧了社会的不安定因素。

　　此外,《基本规范》第二章第四节专门就派驻乡镇检察室对公安派出所办理的尚未进入审查逮捕和审查起诉环节的轻伤害调解案件实行监督作了规定。

　　(二)监督原则。在规范缺失或不健全时,监督原则可以为处理疑难复杂问题提供指引,明确监督尺度和方向:

　　1.依法监督原则。派驻乡镇检察室对派出所的法律监督是宪法和法律规定的法律监督权的体现,其开展工作必须依法规范进行,不能超越法律规定、越权监督、随意监督。其监督的范围、方式、途径等都要依法律、法规、规章的规定而行。

　　2.有限监督原则。做到有所为有所不为,不大包大揽,不失职,不越权,防止“错位”和“越位”,最大限度的做好监督的“抓”与“放”。如《刑事诉讼法》第八条规定:“人民检察院依法对刑事诉讼实行法律监督”,可见检察监督是对刑事执法的监督而非一般监督,因此,对派出所监督时应限于派出所的刑事执法活动,而不应包括派出所的行政执法。

　　3、监督与配合并重原则。“分工负责、互相配合、互相制约”,是我国刑事诉讼的基本原则之一。[④]派驻乡镇检察室只有依法、正确、恰当处理对派出所监督与配合的关系,监督才能切实取得实效。　

　　(三)监督方式。根据《基本规范》第七十四条规定,对辖区公安派出机构及行政执法单位的执法活动,采取信息收集、动态监督和纠正意见三种方式同步进行监督。司法实践中,F市检察院派驻乡镇检察室按照上述三种方式同步进行监督。

　　1、信息收集方式。一是建立“一站两员”工作机制。通过聘任乡镇综治、信访干部为检察工作站站长、检察联络员,聘任村干部为检察信息员,构建“一室一站两员”组织网络体系,关注农村社会动态,重视群众投诉、举报,从中发现监督线索。二是建立每月巡查监督机制。《基本规范》第七十五条规定,派驻乡镇检察室应于每月初的第一个工作日主动与辖区内公安派出机构联系,收集其上月的立案、侦查活动信息,特别是重大、复杂和疑难案件情况。三是建立信息通报机制。公安派出所将每月所受、立、破、结案的刑事、行政案件的基本情况抄送派驻乡镇检察室。派驻乡镇检察室协助侦查监督部门将新颁布的刑事司法解释等及时提供给派出所。四是建立联席会工作机制。派驻乡镇检察室加强与派出所日常工作联系、沟通,定期不定期与派出所召开联席会议,互通有关工作情况,共同研究侦查活动中出现的新情况和新问题,探讨相应对策措施。

　　2、动态监督方式。一是强化提前介入机制。《基本规范》第七十七条规定经检察长指派,可以在不影响侦查活动正常开展的前提下,提前介入公安派出机构的侦查活动,对其侦查活动进行临场和动态监督。派驻乡镇检察室在提前介入工作结束后二日内填写《介入侦查情况登记表》并同时送派出院侦查监督部门。二是建立共同接访机制。派出所办理社会影响大、疑难复杂的涉访案件,可以邀请检察人员共同接待上访人员。检察院在了解情况后,认为有必要的,可以派员参加,并对派出所办理案件进行同步法律监督。

　　3、纠正意见方式。当前,公安派出所办理刑事案件的范围主要是一些事实清楚的简单,社会危害性不大的轻微刑事案件,因此在监督方式方法上也应当与公安派出所参与刑事诉讼范围相协调。如果动辄采用立案通知书、纠正违法通知书等方式,在现有的公安机关内部考核机制下,容易挫伤公安派出所办理刑事案件的积极性,甚至还可能造成公安派出所对派驻乡镇检察室开展监督工作的消极抵触。对此,《基本规范》第79、80、81条就监督纠正工作作了相关规定。同时,F市检察院创新了多层次监督纠正机制:第一级,针对派出所在刑事办案活动中偶然出现的轻微违法或纯粹因主观认识问题且未造成严重后果的违法,以现场、电话、口头纠正的方式向公安派出所提出,要求限期改正。第二级,针对公安派出所在刑事办案活动中经常性、普遍性出现的违法问题由派驻乡镇检察室汇总形成书面,并协助侦查监督部门向F市局法制办制发《纠正违法意见书》(较《纠正违法通知书》温和),并由派驻乡镇检察室督促所有存在相同或类似问题的单位限期整改。第三级,针对派出所在刑事办案活动中出现的严重或屡教不改的违法问题,根据相关法律规定向市局发出《纠正违法通知书》,要求限期整改。第四级,对公安派出机构执法过程中违法事实涉嫌犯罪,依法需要追究刑事责任的,报经检察长批准,向相应的侦查部门移送。

　　(四)监督效果。从实际情况来看,派驻乡镇检察室对公安派出所的监督取得了“检警合力双赢”良好效果。

　　1、从公安机关的角度来看。第一,提高了公安派出所报捕案件的质量。通过提前介入等方式将案件审查关口前移,引导侦查人员合法、及时、准确、全面收集、固定证据,增强证据体系的完整性,形成证据锁链,在源头上提高报捕案件的,批准逮捕率显著提高,退回补充侦查的案件数量明显降低。如F市检察院2013年批准逮捕201件254人,提起公诉303件432人,批准逮捕率95%;2014年度批准逮捕187件263人,提起公诉283件414人,批准逮捕率97%,同比增长18%。第二,提升了公安派出所干警的执法意识和执法水平。派驻乡镇检察室对派出所的执法活动实施同步监督,纠正不当的执法行为,从而提高公安派出所干警的执法意识和执法水平。

　　2、从检察机关的角度来看。第一,增强了检察机关法律监督效果。通过加强刑事案件立案环节、侦查环节同步监督力度,强化侦查环节“漏罪、漏犯”的监督力度,全方位地确保打击实效。如F市检察院2014年共纠正漏捕43人,同比增长15%;追诉10人,同比增长18%,监督撤案6件6人。第二,拓宽了检察机关的法律监督领域。F市检察院依托派驻乡镇检察室对公安派出所进行监督,进一步延伸检察工作触角,进一步拓展检察机关的监督领域,打开检察机关的监督局面。

　　三、对公安派出所刑事执法监督面临的困境及对策

　　派驻乡镇检察室监督公安派出所工作尚处于起步摸索阶段,无论在发现监督线索,还是监督的具体措施上都存在继续探讨的空间。在试点实施过程中也遇到了一些困难和问题。

　　(一)线索发现机制层面

    1、问题一:从目前试行监督公安派出所工作的现状看,检察人员基本采取的还是接受信访举报、现场巡查、提前介入侦查、调阅案卷材料、召开联席会议等常规工作方式,基本没有采用建立案件信息共享平台信息化工作手段,这就导致检察人员需要消耗更多的人力、精力人来人往。问题二:派驻乡镇检察室每月初的第一个工作日派员到派出所开展巡查,虽然能够看到派出所受理、侦查案件的全部数据,但由于巡查时间有限,且需要巡查的数据量巨大,因此如何在有限巡查时间内有效利用获取的信息数据,更好地发挥监督作用需要进一步探索。

　　2、对策:第一,真正实现与公安联网实现“零距离”监督。与公安机关协商建立网络信息共享平台;派驻乡镇检察室检察人员可以登录派出所警用平台,查看公安派出所刑事案件办理情况;第二,重视当事人投诉。认真对待当事人投诉的内容,仔细审查是否存在有案不立、是否插手经济纠纷以及出于地方保护、部门保护而违法立案的情况。

　　(二)处理机制层面

    1、问题一:数据显示在实践中,现场、电话监督、口头纠正柔性监督较多,《纠正违法意见书》、《纠正违法通知书》等刚性监督较少。派驻乡镇检察室与公安派出所往往配合较多,监督制约不足;问题二:在现有的法律规定中,派驻乡镇检察室对公安派出所的侦查监督缺少刚性和明确的制裁措施,检察监督往往缺乏实质效果。例如《纠正违法通知书》效力不足,缺乏程序性法律后果和相应的制裁措施。问题三:在开展对公安派出所刑事执法监督中,收集执法材料和掌握执法信息较多,深入发现及纠正有案不立、以罚代刑、执法不公等方面力度还不够。问题四:派出所工作时间上有极大的不确定性,致使乡镇检察室干警难以找到派出所相关办案人员,在调取卷宗材料、约见核实情况上较难推进。

　2、对策:第一,对拒不接受监督的公安派出所和办案民警,法律应当赋予检察机关建议处分权和明确侦查机关有接受检察机关法律监督的义务(如告诫、责令悔过、责令赔礼道歉,变更办案人员等等)。第二,F市院党组提出探索派驻乡镇检察室办理轻微刑事案件工作机制,强化对公安派出所监督职能的刚性制约,同时使检察工作更接地气,检察法律服务与基层群众的法治需求得以无缝对接。第三,在对公安派出所行政处罚权的监督上,加强举报宣传力度,及时受理群众的举报,发现监督线索,深挖有案不立、以罚代刑的违法案件。

　　(三)效果反馈机制层面

　　1、问题:口头纠正监督没有以工作台账形式固化,且公安派出所也只是当即改正,并口头回复;《纠正违法意见书》、《纠正违法通知书》等书面监督后续整改落实跟踪不足;

　　2、对策:第一,口头纠正需要书面回复。对公安派出所口头纠正的,不仅要求公安派出所当事民警做出一定的改正行为,并要求其所在公安派出所以书面的形式将改正的情况向检察机关予以说明。第二,对于公安派出所的违法立案、侦查行为进行备案登记,定期实地走访相关公安派出所,通过与所长以及普通民警座谈等方式了解整改情况以及整改效果情况。

　　[①] 实践中有“派驻检察室”、“乡镇检察室”、“派驻镇街检察室”等说法,本文暂且按照《宜春市检察机关派驻乡镇检察室工作基本规范》中的说法。

　　[②] F市系县级市

　　[③] 李建超.张福坤.派出基层检察室对公安派出所监督机制的探索.黑龙江省政法管理干部学院学报. 2012年第6期

　　[④] “北京市检察机关对公安派出所监督机制研究”课题组.检察机关对公安派出所监督机制实证研究.人民检察.2013.第9期