行政合同是社会生产力发展到商品经济的一种产物，是现代行政法领域比较新型的一种行政管理手段。行政合同作为一种新颖的管理方式已被全世界广泛的运用。行政机关与相对人平等协商的订立合同，符合民主的行政方式，也符合公法私法化的国际潮流。

    行政合同起源于民事合同，又与民事合同有着一定的差异。在我国，研究民法理论的学者并不认为存在行政合同，他们认为民事合同中的契约自由、平等协商原则在行政合同中是无法得到体现的。这也导致了我国至今仍没有确认行政合同的法律地位，并且对行政合同与民事合同也缺少明确的划分标准。鉴于我国行政合同理论与实践的现状，我们首先应解决好行政合同与民事合同的界限问题。由于行政合同具有不同于一般具体行政行为和一般民事行为的特殊性，使其成为了一种“混合型合同”，其在内容上也明显有别于民事合同。

    一、合同的相对主体不同

    民事合同中，合同双方的主体是平等的，合同是在平等的自然人、法人或者其他组织之间订立的。而在行政合同中，合同的一方往往是从事行政管理的行政主体，合同的另一方则是自然人、法人或其他组织。在特殊情况下，订立合同的双方均可能为行政主体，但我们需要根据不同的情况加以区分，如果双方都是以“行政主体”的身份签订合同，则该合同属于行政合同；如果双方都不是以“行政主体”的身份签订合同，则是民事合同。

    二、签订合同的预期目的不同

    签订民事合同的目的在多数情况下是为了实现个人或组织的利益，或者为了产生、变更和消灭民事法律关系。而签订行政合同的目的则是与民事合同完全不同的。这主要是因为：双方签订行政合同的行为并不是民事合同中所认定的双方行为，而是行政机关依据行政法而采取的一种行政行为。行政机关是为了能够合理有效地实施行政管理，而订立的行政合同。

    三、合同双方所处合约地位不同

    民事合同双方当事人的法律地位是平等的，并且合同的权利和义务关系也是对等的，即享有权利就要承担义务，并且合同中的权利可以放弃，义务也可经权利人同意而放弃。然而在行政合同中，行政主体是具有双重身份的。作为一个行政管理者，行政主体是享有行政优益权的，这种优益权表现为在某些特殊情况下行政机关对所签订的合同具有单方解除的权力；为合同能够顺利地履行而对其进行指导和监督的权力；在一定条件下，如果相对人严重违反合同，法律还赋予行政机关对其行使制裁的权力。当然，现在的行政法更多的是强调行政相对人的权利，必然会对优益权加以限制。

    四、合同的约定的具体内容不同

    民事合同的双方主体是为了各自的利益而订立合同的，而行政合同的内容从其本质上说是行政机关管理的国家与社会的公共事务；并且行政合同的内容涉及到的是行政法律关系，具体来讲，行政主体履行合同的方式是通过实施行政管理职权实现的，而行政相对人实现履行合同的主要方式是履行行政法上的义务。判断一个合同是民事合同还是行政合同，就是看合同的当事人是否是在执行公务。如果签订合同的行为本身就是执行公务的行为，那么不管在合同中是否规定了当事人有执行公务的义务，该合同都是行政合同。

    在经济社会日益发展的今天，行政合同作为一种管理方式已在行政领域得到广泛的运用，其不断发展的趋势势不可挡。与此同时，实践中也出现了大量的行政合同纠纷，但由于没有专门的行政合同立法，致使在行政合同诉讼中出现了很多问题，行政主体滥用行政优益权从而侵害了相对人的合法权益。行政合同作为一种具体行政行为,应受行政法的调整,一旦出现行政合同纠纷,应通过行政诉讼由人民法院进行审查处理。由于行政合同是一种特殊性质的合同，它兼具行政性和合同性两方面的特性，所以应对现行的行政诉讼法作出相应的修改，将行政合同纳入到行政诉讼的受案范围，或者制定单独的行政合同法，以构建符合我国国情的行政合同诉讼制度。对行政合同司法审查制度的建立和完善，将有助于全面、科学、有效地解决行政合同纠纷，有助于更好的指引司法实务工作，而现今的关键就在于对行政合同进行立法确认，应制定一部专门的行政合同法，其将成为未来中国行政合同制度构建和发展的重要推动力量。

    （作者单位：河南省濮阳县人民法院）