行政执法和刑事司法相衔接(以下简称“两法衔接”)工作是指在行政执法过程中将涉嫌犯罪的案件移交司法机关予以刑事追究,在此过程中行政执法与刑事司法主体相互协作、配合及监督的工作机制。通过国务院制定的《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》、高检院制定的《人民检察院办理行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》等相关规定的施行,我国两法衔接工作的相关制度初步建立,并在实践中取得了一定成效。但是,目前两法衔接工作仍然存在工作发展不平衡、行政执法机关移送案件线索过少、违法信息不输入、不及时输入信息共享平台等问题,这些问题仍需要我们加以研究解决。本文将以上海市金山区人民检察院开展两法衔接工作的实践对上述问题进行探讨。

　　一、关于工作发展不平衡问题

　　我区两法衔接工作开展较早,但一直发展缓慢。2011年2月,中共中央办公厅、国务院办公厅转发了国务院法制办等部门《关于加强行政执法与刑事司法衔接工作的意见》的通知,进一步强调了两法衔接工作的重要性和紧迫性,并提出了切实加强组织领导等一系列要求。以此为契机,我区两法衔接工作开始步入较快发展轨道。例如,2011年11月25日至2012年11月25日,我院建议行政执法机关移送案件线索10件16人,2012年11月25日至2013年11月25日,我院建议行政执法机关移送案件线索35件65人。相较于2012年,2013年两法衔接工作开展取得较大突破,但工作发展仍不平衡。以2013年为例,全年共建议行政执法机关移送案件线索35件65人,其中工商局13件23人,国税局10件11人,环保局2件15人,质监局3件6人,烟草专卖局2件4人,安监局3件4人,卫生局1件1人,食药监局1件1人。从建议移送案件情况看,35件案件中,区工商局和税务局就占了23件,涉及移送案件的单位仅有8家,覆盖面较小。

　　各行政执法机关工作开展差距明显,发展不平衡,可能是由以下原因造成的:

　　(一)部分行政执法机关受传统执法理念的束缚,对两法衔接工作的认识不到位。在我国,行政执法人员往往习惯于监督别人而缺乏被监督的习惯,有些行政执法机关往往从自身利益出发,以种种理由和方式对行政执法监督说不,对检察机关的监督建议不以为然或者推诿拖延,甚至会认为检察机关的监督是“找岔子”,与自己过不去,对检察机关的监督建议置之不理。

　　(二)部分行政执法单位人事变动频繁。实践中,部分行政执法单位人事变动比较频繁,分管领导和具体负责的同志调动后,继任的领导和同志对此项工作不了解,导致“两法衔接”工作被暂时搁置。在今年下半年开展工作中,笔者分别与食药监局、卫生局负责两法衔接工作的人员联系,发现这两家单位负责此项工作的人员已经变更,新上任的同志对此项工作非常不熟悉,在我将相关法律文书送达其单位时,还向我询问相关工作流程,这也就造成了新上任同志不熟悉此项工作而放任不管的局面,甚至造成其单位两法衔接工作的暂时搁置。

　　针对两法衔接工作发展不平衡的现状,笔者以为,可以从以下几方面开展工作:

　　(一)争取行政执法机关配合,提升两法衔接工作影响力。2012年7月,金山区人民政府关于印发《金山区推进行政执法与刑事司法衔接工作的实施方案》的通知,要求建立两法衔接工作联席会议制度,以使相关单位进一步理清职责,加强协作配合,形成各司其职、齐抓共管、密切配合的工作格局。通过召开联席会议,我院加强同行政执法机关的沟通、交流,争取各行政执法机关的支持配合。同时,我院充分利用开展专项活动的机遇,提升两法衔接工作影响力。例如,2010年,上海市人民检察院会同上海市公安局等四部门下发《关于开展对行政执法机关移送涉嫌犯罪案件专项监督活动的实施意见》,通过开展专项监督活动,提升行政执法机关对两法衔接工作的认同度,同时总结两法衔接工作中存在的不足,为两法衔接工作常态化建设提供经验。2013年4月,高检院关于印发《全国检察机关开展危害民生刑事犯罪专项立案监督活动工作方案》的通知,在接到上述通知后,我院及时召集相关行政执法机关,传达高检院和市院的通知,积极争取各相关行政执法机关支持配合。通过开展民生立案监督工作,共建议相关行政执法机关移送案件线索10件22人,其中生产、销售伪劣产品案4件10人,重大责任事故案3件4人,污染环境案1件6人,销售假药案1件1人,非法行医案1件1人。在开展民生立案监督工作期间,笔者感受到,各相关行政执法机关工作比较主动,积极性较高,发现涉嫌犯罪案件线索及时移送,两法衔接工作开展比较顺利。

　　(二)建议将两法衔接工作纳入行政执法机关年度考核。笔者经过对2013年建议行政执法机关移送的所有案件进行梳理,发现两法衔接工作开展较好的行政执法机关多数为垂直领导,例如区工商局移送案件线索13件23人,区国税局10件11人等。通过与这些行政执法机关具体负责两法衔接工作人员的交流,发现市级相关行政执法机关将两法衔接工作纳入年度工作考核中,故而区级相应行政执法机关开展此项工作积极性较高。但金山区政府所属相关行政执法机关开展两法衔接工作积极性稍显不足,这很大的原因在于区政府并未将两法衔接工作纳入相关行政执法机关的年度考核之中。鉴于此,区政府应该制定相应的考核细则,以促使相关行政执法机关提高开展两法衔接工作的积极性。在权力机关立法之前,通过考核的办法来促使行政执法机关开展两法衔接工作是一个可取的方法。

　　(三)建立两法衔接负责人员备案制度。针对部分行政执法机关人事变动比较频繁的现状,应当建立备案制度。由于区两法衔接工作办公室设在我院,故由我院负责备案工作比较适宜。行政执法机关负责两法衔接工作的人员变动以后,行政执法机关应当及时通知我院,告知具体负责两法衔接工作的新任人员,这样有助于两法衔接工作开展。同时我院也会及时与新任人员取得联系,了解其开展此项工作的情况,如果有困难,我院会及时予以指导,以此来保持相关行政执法机关开展两法衔接工作的连续性、稳定性。

　　二、关于建议移送案件线索过少的问题

　　自我区两法衔接工作开展以来,行政执法机关在执法过程中移送涉嫌犯罪的案件线索一直处于低位,相较于数量庞大的行政处罚案件,建议移送的案件线索微乎其微。现以2011年各行政执法机关提交我院的书面案件线索移送统计表为例,整个2011年度,区工商局受理行政违法案件1593件,移送司法机关案件线索5件,区农委受理行政违法案件215件,移送司法机关案件线索0件,区税务局受理行政违法案件102件,移送司法机关案件线索1件,区卫生间受理行政违法案件444件,移送司法机关案件线索8件,区烟草专卖局受理行政违法案件118件,移送司法机关案件线索7件,区环保局受理行政违法案件144件,移送司法机关案件线索1件,由于行政执法机关众多,在此不再一一列举,但经过笔者梳理,发现移送司法机关案件线索的案件占全部行政处罚案件的比例非常之低,甚至有的行政执法机关每年有几百件的行政处罚案件,但没有一件移送司法机关的案件线索。当然,没有或者极少有移送司法机关的案件线索也可能确实是没有涉嫌犯罪的情况存在,只需行政处罚即可。

　　建议移送的案件线索过少,可能有以下原因:

　　(一)工作机制尚不完善。虽然我区已建立两法衔接联席会议制度,但一年召开一次会议,发挥的作用有限。在具体开展两法衔接工作过程中,由于没有具体的操作细则,造成不少行政执法机关无所适从,开展工作积极性不高。

　　(二)可能存在以罚代刑的情况。实践中,有些行政执法机关的部分执法经费与罚没款返还相挂钩,以至于为了保护本部门利益,不愿意将已经涉嫌构成犯罪的案件加以移送,而是往往以罚款兑现作为行政处罚的目的,从而使得这些已经涉嫌构成犯罪的案件不会移送司法机关。

　　针对此问题,笔者以为,应当通过以下途径解决:

　　(一)创新工作机制,重点推进。我区参与两法衔接工作的行政执法机关有二十几家,高检院、市院、金山区政府下发的通知也都是指导性的,不具有强制执行力,而且这些通知都比较宏观。针对这些情况,我院经过研究,确定了重点推进的工作策略。我区化工企业众多,环境污染事件时有发生,由于环境污染事件影响广泛、涉及面广,处理不好会引起群体性事件,我院将污染环境案件作为推进两法衔接工作的重点。为了更好的办理污染环境案件,我院在侦监科内设立环境保护特别检察组,专门负责污染环境案件的批捕、起诉、预防等一系列工作。在我院办理的9.12污染环境案中,环境保护特别检察组及时介入,并建议区环保局将案件线索移送区公安分局,后犯罪嫌疑人周某等人被迅速抓获。由于区环保局同区院环境保护特别检察组合力协作,使得犯罪嫌疑人被及时抓获,污染物也被及时清理,取得较好的社会效果。有鉴于此,区环保局与我院开始商讨常态化合作的可能性。2013年12月6日,区环保局与我院召开“惩治与防范环境犯罪”联席会议,会议重点讨论了我院侦监科环境保护特别检察组草拟的《关于共同加强“惩治与防范环境犯罪”的若干意见》,并形成正式文稿,成为指导双方开展合作的约束性文件。在文件内容中,明确了区环保局应将环境执法情况及时通报我院,以使我院能充分了解全区环境案件的执法情况。由于双方签署了约束性文件,将会使双方的合作有据可依,有利于两法衔接工作的顺利开展。同时,我院也应当加强与其他行政执法机关探讨签署约束性文件的可能性,在没有正式法律法规出台的前提下,不失为一种有效的方式。

　　(二)及时将行政处罚信息输入两法衔接信息共享平台。检察机关作为法定的监督机关,对行政执法机关的行政处罚情况负有监督义务,但在实践中,这种监督很难落到实处。一则是行政执法机关的抵触情绪,二来是检察机关本身的工作就比较繁忙,也无力去监督。现阶段,由于我区两法衔接信息共享平台已经基本搭建完成,给检察机关监督行政执法机关的行政处罚情况提供了可能。在这个系统中,行政执法机关只要将每个处罚的案件输入进去,我院就可以浏览到行政处罚的信息,可以有效监督行政处罚是否存在以罚代刑的情况。

　　三、关于违法犯罪信息不输入、不及时输入两法衔接信息共享平台的问题

　　我区两法衔接信息共享平台早已开通,但行政执法机关不将违法犯罪信息输入其中的情况大量存在。查询2012年、2013年的情况,个别行政执法机关将本单位移送司法机关的案件信息及时输入了信息共享平台,例如区工商局、区卫生局,这两家单位都及时将建议移送的案件信息输入了信息共享平台。整个2013年,将涉嫌犯罪的案件移送司法机关的行政执法机关共有8家,除去区工商局和卫生局,其余6家都没有将移送司法机关的案件信息输入信息共享平台。这其中国税局的情况比较特殊,国税局负责两法衔接工作的是内设部门稽查局,而稽查局和国税局不在一起办公,国税局办公室连通了区政务网,稽查局内没有连通区政府的政务网,而本区的两法衔接系统是通过政务网才能开通的,所以造成笔者曾经带科技公司的人前往稽查局开通两法衔接信息共享平台系统时而未能成行,所以稽查局暂时也无法将违法信息输入信息共享平台。

　　违法信息不输入、不及时输入信息共享平台,可能有以下原因:

　　(一)各行政执法机关对将行政处罚信息输入信息共享平台存抵触情绪。实践中,各行政执法机关在开展两法衔接工作中,对于移送司法机关的案件线索输入信息共享平台还能够接受,但是要求行政执法机关将其所有的行政处罚案件信息都输入信息共享平台,势必存在抵触情绪。由于部门利益的存在,要求行政执法机关将行政处罚信息都输入信息共享平台很难实现。

　　(二)部分行政执法机关人事变动频繁,新任人员不熟悉信息共享平台操作流程。实践中,有些行政执法机关人事变动比较频繁,新上任的人员对这个系统比较生疏,又没有人指导,导致其无法甚至放弃操作。

　　针对上述情况,笔者以为,应当从以下两方面进行改进:

　　(一)以会签约束性文件方式要求行政执法机关及时将违法信息输入信息共享平台。上文所述,我院与区环保局会签了相关约束性文件,区环保局领导对文件内容进行了肯定,这就使得将违法信息及时输入信息共享平台有了规范性文件支撑,并将此项内容制度化。以此为契机,我院应加快同其他行政执法机关商讨会签相关约束性文件的可能性,及早将此项内容制度化,否则很难实现行政执法机关将违法信息输入信息共享平台的目标。

　　(二)加强培训工作。两法衔接信息共享平台作为一个系统程序,负责操作此项程序的人员应当接受必要培训。对此,笔者深有体会,刚接手这项工作时,对这套程序非常陌生,经过询问科技公司的人员和自己摸索,才大概掌握此项技能。但对于其他行政执法机关来说,尤其是对那些人事变动比较频繁的单位来说,让每个人都去询问科技公司的人员也不现实,所以有必要加强与科技公司的联系,在合适的时间让科技公司派出专门人员对金山区所有行政执法机关的两法衔接负责人员进行集中培训,以提高大家操作此项程序的水平。