在司法实践中,检察机关对公安机关提请批捕的案件作出不捕决定,存在三种情况:一是不构成犯罪不捕;二是无逮捕必要不捕;三是不批准逮捕退回补充侦查 (简称不捕退查或存疑不捕)。这三种情况中,存疑不捕案件所占比例较高,且退回公安机关后普遍存在对犯罪嫌疑人变更强制措施执行不当的问题。因此笔者通过对江西吉安县检察院存疑不捕案件执行情况的调研,在分析存疑不捕案件执行存在漏洞的基础上,分析其漏洞形成的原因,并就如何完善基层检察院存疑不捕案件变更强制措施监督提几点粗浅的看法。

　　一、公安机关执行存疑不捕案件存在的漏洞

　　2011年至2014年6月间,吉安县检察院作出存疑不捕的案件有27件28人。不捕决定作出后,公安机关执行回执注明“释放并转为取保候审强制措施”10件10人,“释放并转为监视居住”1件1人,“转为劳动教养”的2件2人,“直接释放”的6件7人,“继续侦查”的1件1人,“未对其执行逮捕”的3件3人,“已按相关法律程序办理”的1件1人,“变更强制措施”的1件1人,无回执存档的2件2人。通过这组数据,我们不难发现检察机关因证据不足作出存疑不捕决定后,在执行过程中存在着以下漏洞:

　　(一)回执不送达。审查逮捕权是检察机关所独有的权利,其责任也应当是唯一的,检察机关在作出不批准逮捕决定后负有继续监督的职责。而司法实践中,公安机关的执行回执有时没有送达,检察机关也不追问,甚至在案卷材料中都没有反映,检察机关的监督无从谈起。

　　(二)内容不明确。公安机关在填写执行回执时,有的写明了具体采取的强制措施或处罚措施;有的只写明继续侦查和变更强制措施,至于采取了何种强制措施未予以明确;还有的只写明已按相关法律程序办理,至于如何办理无下文;更有甚者写明未对其执行逮捕,至于是否释放或变更强制措施,采取何种强制措施不得而知。公安机关随意填写回执,没有统一的标准,填写内容也不明确,收到这样的回执,检察机关有点束手无策,更别谈如何有效监督了。

　　(三)变更不说理。从执行回执载明的内容,检察机关很难辨别公安机关在对犯罪嫌疑人采取取保候审或监视居住强制措施时,是否符合取保候审或监视居住条件。实践中,公安机关往往认为,在侦查阶段检察机关只有审查逮捕权,至于公安机关想采取除逮捕外其它强制措施,检察机关无权干涉,在回执中写不写明,说不说理都没有关系,这就使得个别不应被采取强制措施的人也被取保候审或监视居住,让公安机关的执法处于不受制约的状态,所谓“监督”也只能是流于形式。

　　二、 公安机关执行存疑不捕案件产生漏洞的原因

　　(一)现行法律制度不完善

　　《刑事诉讼法》第八十九条第三款、《人民检察院刑事诉讼规则(试行)》第三百二十条、《公安机关办理刑事案件程序规定》第一百三十六条的相关规定,都仅仅规定公安机关要将执行情况通知检察院,并没有对公安机关不交回执规定制约措施、也没有对变更强制措施的程序作出详细规范。实践中,检察机关对公安机关不交回执,除了催交没有其他强制性监督手段;公安机关对犯罪嫌疑人变更强制措施,仅仅是通知检察机关,不需要解释理由,致使检察机关不能及时、有效予以监督。

　　(二)公安机关与检察机关沟通协调机制不畅通

　　根据《刑事诉讼法》第七条之规定,公安机关与检察机关进行刑事诉讼,应当分工负责、互相配合,互相制约,以确保准确有效的执行法律。但在司法实践中,对于公安机关提请批准逮捕的案件,公安机关往往认定构成犯罪并符合逮捕条件,当检察机关作出存疑不捕的决定,两家产生了分歧,公安机关侦查人员往往有抵触情绪,在执行时也不愿和检察机关进行沟通,即使沟通也很难达成一致,从而导致监督途径受阻。

　　(三)办案人员责任意识不到位

　　检察机关承办案件的检察人员在审查存疑案件时,因事实不清、证据不足作出不批准逮捕决定后,往往对公安机关是否会继续侦查、是否变更强制措施的监督意识不强,有些案件公安机关连执行回执都没有送达,检察人员也从不过问,更别谈进一步监督公安机关执行是否违法。同样,公安机关侦查人员认为检察机关作出不批准逮捕决定,审查逮捕环节就已经结束,对犯罪嫌疑人变更为何种强制措施,对案件的后续处理,都是由公安机关自己决定,无需跟检察机关沟通。

　　三、监督存疑不捕案件变更强制措施的路径设想

　　(一)完善立法为健全存疑不捕案件变更强制措施提供法律依据

　　法律对存疑不捕案件变更强制措施规定的不完善,是导致司法实践中出现问题的根本原因。因此,从立法上加以完善是必由之路。

　　1.赋予检察机关变更强制措施审查权。通过立法,赋予检察机关批准逮捕及变更的权力。与此同时,批准权与执行权相分离,这是符合立法精神的。立法上应明确赋予检察机关存疑不捕案件释放或者变更强制措施的审查权,建议规定:经人民检察院存疑不捕的犯罪嫌疑人,公安机关在执行不捕决定时,认为需要变更其他强制措施的,应当制作提请变更强制措施的书面报告,连同变更的证据材料,一并移送原作出不批准逮捕决定的人民检察院审查决定。将变更审查权明确赋予检察机关,不仅有利于保障刑事诉讼的顺利进行,还可以有效遏制司法腐败。 同时还有利于检察机关对公安机关释放或变更强制措施的理由是否充分、侦查活动是否合法,进行及时、有效的监督。当然,在立法时也要明确规定公安机关对人民检察院决定不服的,可以要求复议、复核。　　　

　　2.赋予检察机关直接纠违制裁权。

　　修改后《刑事诉讼法》、《人民检察院刑事诉讼规则(试行)》赋予了检察机关侦查监督部门一定程度的调查取证权,其意义在于平衡侦、辩双方的调查取证能力。况且,对审查逮捕的检察人员而言,行使调查取证权是为了履行自身的客观公正义务,使自己能够基于客观立场,为犯罪嫌疑人的利益搜集证据。通过这种客观义务所建立的自我约束以及外部制约,约束权力滥用行为,才能维护司法公正的底线。 但是,法律上虽赋予了检察机关侦查监督部门一定的调查取证权,可当检察人员通过调查取证发现公安机关违法变更强制措施,也只能提出纠正违法意见,若公安机关不予纠正,检察机关也无任何制约措施。例如:吉安县院在办理夏某抢劫一案中,以事实不清、证据不足作出了不批捕决定,而公安机关在执行过程中对夏某采取了监视居住强制措施。根据《公安机关办理刑事案件程序规定》第105条第2款规定“对人民检察院决定不批准逮捕的犯罪嫌疑人,需要继续侦查,并且符合监视居住条件的,可以监视居住。”同时根据《刑事诉讼法》的规定,监视居住适用的前提是要符合逮捕条件的。本案中在对夏某已经作出存疑不捕决定后,说明夏某是不符合逮捕条件的,如果适用监视居住措施,势必突破了刑事诉讼法的规定。在这种情况下,若检察机关提出纠正违法意见不被接受,笔者认为可以通过赋予检察机关直接纠违制裁权,由检察机关侦监部门进行调查取证后,直接纠正违法,变更执行不当的强制措施,并对侦查人员存在一般违法行为的直接作出处罚,无需通过法律监督权来纠正违法,如果存在玩忽职守、滥用职权等渎职犯罪检察机关侦监部门可将线索转交反渎职侵权部门初查。

　　(二)加强司法健全存疑不捕案件变更强制措施监督落到实处

　　徒法不足以自行。法律规定的实现依赖于对法律的遵守和执行。因此,在完善立法的基础上,必须采取切实可行的措施,建立健全工作机制,强化存疑不捕案件变更强制措施监督工作,确保法律规定落到实处。

　　1、建立案件执行情况定期通报制度。建立统一的回执标准格式,格式的内容应包括执行的时间、执行人员、变更何种强制措施并附上变更的理由及相关的证据材料,要求公安机关在三日内书面告知检察机关。补充侦查的案件,公安机关在后续运行侦查时,应向检察机关定期通报情况,通报的内容包括更变强制措施的情况、继续侦查的情况、撤案情况等。因公安机关与检察机关对存疑不捕案件在认识上本身就存在很大的分歧,检察机关及时掌握案件进展情况,为进一步监督公安机关对存疑不捕案件变更强制措施是否正确合法提供监督依据。

　　2、建立案件全程专人跟踪制度。加强存疑不捕案件的跟踪监督,由检察机关侦查监督部门的内勤专门制作存疑不捕案件跟踪情况登记表,内容包括案由、案件承办人、强制措施变更情况、案件后续侦查情况等。内勤应及时接收或催收执行回执,当任何一项内容发生变更时,都由内勤通知办案人员,办案人员在明确案件后期走向的基础上,及时掌握公安机关变更强制措施的情况,严格审查变更强制措施的理由,发现问题及时与侦查人员沟通协调,杜绝擅自变更强制措施的违法行为。

　　3.建立变更强制措施协调会制度。加强检察机关与公安机关的沟通和联系,通过召开公检两家协调会的方式,研究、商讨有关变更强制措施的工作机制,取得共识后,共同签发文件,共同遵照执行。把变更强制措施协调工作作为一项长效机制确定下来,在执行过程中遇到具体问题,可由检察机关侦监部门提出,召开公检两家协调会,共同解决。

　　4.建立办案人员终身责任制。办案人员终身责任制是指办案人员在依法办案的同时,要认真填写所办理案件的案件运行表,签署个人意见,将案件运行表放入办案人员业务档案,对所办案件事实的真实性、客观性和程序的合法性实行终身负责。实行办案人员终身责任制,将约束办案人员在办案过程中的一切执法行为,只要出现冤假错案,无论是程序还是实体违法,无论办案人员是在岗还是离岗,是在职还是退休,都将追究办案人员的责任,这将有利于强化办案人员的“主体意识”、“责任意识”,对自己经手承办的案件从一而终,达到公正执法、效率执法的效果。