摘要:检察委员会(下称检委会)是人民检察院实行民主集中制、坚持集体领导的组织形式。然而,随着时代的发展和社会主义法制的不断完善,检察委员会制度在司法实践中也暴露出了一系列问题,影响了其作用的发挥。同时,由于当前我国群众的法治意识、权利意识、监督意识的空前觉醒,要求了解、参与、监督司法的心理越来越迫切,由此对检察机关规范的要求也不断提高。检察机关统一业务应用系统(下称系统)便应运而生,2013年10月31日,全国检察机关统一业务应用系统部署工作会议在山东济南召开。最高检检察长曹建明出席会议并强调,各级检察机关要全面推行统一业务应用系统,以执法办案信息化促进执法规范化、管理科学化,推动检察工作创新发展。安徽省于2013年12月26日,系统正式运行,涉及到检委办业务系统也正式使用。系统运行半年以来,为检委会工作带来了新气象,的确是检察机关执法办案方式的一次革命,但还是存在一些突出的问题。本文将结合系统谈谈基层检察院检委会工作的完善。

　 关键词:基层院检察会;检委会办事机构;全国检察机关统一业务应用系统;完善

　　基层检委会工作的重要性不言而喻,因为众所周知基层检察院承担了大部分的案件,相应的需要上会的案件量很大,对整个检察院的业务顺利展开起到至关重要的作用。随着系统的运行,给检委会工作带了挑战,由于运行时间尚短,在实践中,问题和困难是难免的,笔者将结合检委办系统运行过程中遇到的问题对基层院的检委会工作中存在的几个问题进行分析,就如何完善提出自己的建议。

　　一、从检委会委员的角度

　　(一)学习力度和动力不足

　　最高人民检察院《关于改进和加强检察委员会工作的通知》第四项明确提出:“为改善检察委员会的结构,各级人民检察院可以选拔一些具有良好的政治素质、法律政策水平高、业务熟悉、经验丰富、议事能力强的资深检察官和优秀检察官担任专职委员。”该条规定可以看到检委会委员的选拔标准,能够进入检委会的委员也必须是具备上述素质的检察官。中国目前处于一个立法的高峰期,各种新的法律法规和司法解释不断出台,这要求委员不断的加强法律知识的学习,只有保持这种不断学习的态度加强自己的法学理论功底才能在面对案件的时候不至于露拙。刑事法律和刑法理论博大精深,如果这方面的理论功底不够,面对层出不穷的新类型案件就会有心无力。尤其是在系统运行以来,很多委员面对这种案件全程网络化的办案方式表现出各种不适应,长期以来,部分委员已经习惯了纸质化办公,面对白纸黑字的各种法律文书,对这种新型的办案模式表现出畏难心理甚至抵触情绪,觉得上系统批复各种文书是一种负担。

　　造成委员这种心理,笔者认为是由两个方面原因造成的:一是部分委员不愿意学习,或者说学习的动力不足,不愿意再花费时间和精力去认识新事物;二是系统运行之初针对性的培训并没有涉及到委员群体,培训的缺乏一方面造成委员对该系统重要性认识不足,另一方面也造成对该系统运行的流程一知半解,容易造成各种运行错误。

　　(二)委员多由担任行政职务的检察官兼任,议案不知案

　　在基层院检委会委员基本上都是在院里担任领导职务的人员兼任,处理行政事务已经占用了其大部分的精力和时间,委员要审查大量上会案件并且给出审查意见,加之系统运行后还要上系统配合检委办完成每次检委会会前会后的流程进行工作。每一位委员的意见都有可能决定一个人的自有与否、是罪与非罪,因此,委员应该慎重行使自己的权利。实践中,会前委员应该提前审阅上会议题相关材料,尤其是承办人提交的审查报告,必要的时候查阅案卷和向承办人了解相关情况。但是有些委员由于公务缠身、分身乏术或者抱着懈怠的心思,直到检委会上承办人汇报案件的时候才对案件相关情况了解,正所谓“议案不知案”。会上时间紧迫,再有经验的检察官都有可能有疏漏,给出的意见很有可能有错误,例如自相矛盾、偏离案情跑题等。

　　一方面是各委员的任务繁重,另一方面却是专职委员的缺少。这是由于基层检察院机构设置、人员编制紧缺造成的,很少腾出专门编制设置专职委员,并充分的发挥其职能作用。

　　(三)检委办系统涉及委员的环节仅限于文书批复,参与性不足

　　检委办系统上涉及到委员的环节是:会签会议通知、会议记录会签这两个环节。笔者认为,这两个仅有的环节过于程式化,参与性不足。委员只是点击“阅——保存并返回承办人、同意——保存并返回承办人”即可。该系统的应用的初衷是为了增加案件的透明性、解决案多人少的难题、提高办案效率,但是实际上很多委员并不会始终系统上线,有查看待批文书并及时批复习惯,有时因为某个委员的点击批复不及时导致检委办系统流程难以进行,出现检委会已经开过,系统会议通知还未入卷的程序违法情况。

　　此外,笔者认为,系统上虽然在运行,但是系统下该做的传统工作并没有停止,往往是系统上本已经走过的流程,系统下还要再人为的进行一次。例如,会议记录本来已经在系统上会签后入卷,但是系统下还是要打印出来交由各个委员签字,复印后交给承办人交由上级检察院备案;会议纪要系统上经过最低审批权限的检察长或者副检察长审批入卷后,通过文书移送交由市检察机关检委办备案,但是系统下还是要打印成问头文件交上级检察机关检委办进行备案。所谓的缓解“案多人少”的好帮手,难以洗脱增加检委办承办人工作量的嫌疑,同样的工作量重复做了两次。可以说,系统上一张皮,系统下一张皮,“两张皮”效果带来的后果就是工作量的成倍增加。对于检委会委员来说,工作量也是如此增加。系统对于各委员来说,变成一种形式化的点击,并没有真正的参与。

　　二、从检委会办事机构角度

　　(一)检委办设置和作用发挥问题

　　由于受机构编制和人员所限,基层院普遍存在检委会办事机构不健全的现象。如笔者所在市以下的县院检委会办事机构的日常事务基本都由法律政策研究室代行,但是研究室本身工作任务繁重,有的研究室还承担着案件管理办公室的工作,因此检委办履行职责的效果一般,工作的内容仅限于会议时通知、会议记录包括整理工作,至于实质上的案件审查工作缺乏时间和精力。专门检委办工作人员设置的空白,导致了研究室人员工作量的大幅度增加,往往会出现顾此失彼、加班加点的情况。尤其是检委会案件上系统以来,上会案件的系统录入耗费大量的时间和精力,加之今年处于新旧交替之际,考核标准还是按照原来的要求,以至于很多检委办系统成为摆设,真正录入上会案件顺利走完流程的并不多。系统具有程序上的不可逆转性,只能退回一个节点,因此对于检委办的承办人工作细心度和其他移送案件部门的相关工作提高了要求,人为操作的可能性大大降低,更加规范化。正因为如此,有些检委办人员秉持多上多错,少上少错的心理,需要上检委会的案件真正录入系统的并不多。这与该系统开发使用的初衷南辕北辙。

　　(二)议题承办人部门与检委办系统承接存在问题

　　系统设置将各业务部门与检委办系统流程连接在一起,实际中运行时业务部门与检委办环节衔接不流畅,甚至有的业务部门不知道如何通过流程向检委办移送案件。造成这样局面主要是由于:一是培训时各部门是分别培训的,并没有对各部门在一起培训如何衔接承转的问题,还有就是培训时基本上都是由各部门的内勤人员去培训,办案人员没有参与培训,内勤一般又不办案;二是各基层院内部没有对各科室作相关的培训,考虑到系统上的流转问题;三是议题承办人对于流程流转并不了解,例如,检委办向议题承办人分发《检察委员会决定事项通知书》后,要求议题承办人在该事项决定执行后五日内向检委办移送《检察委员会决定事项执行情况反馈表》,但是承办人有时候在案件到期的最后几天才要求上会,往往是刚开过会就把议题系统流程结束,不能再通过系统向检委办移送反馈表,对于议题承办人的系统和检委办的系统来说,程序上都是违法的。

　　三、从检委会运行角度

　　检委会实际运行中除了上文中提到的议案不知案的问题外,还存在其他问题和疑问:

　　(一)议案与议事比例不合理,甚至议案不议事

　　检委会除讨论本院提请的重大疑难案件外,还讨论检察业务工作中的重大事项,如检察业务方面规章制度的建立、修改、废止,讨论检查、总结业务工作和执法情况、讨论如何贯彻上级检察机关的规定、指示、措施和交办事项以及人大的决议、命令等。但是实践中有些基层检委会对于检委会职能认识和定位不够准确,单纯把检委会的职能定位在对重大、疑难案件的处理上,而把本应由检委会研究决定的一些重大事项拿到党组会、院务会上去讨论解决。使检委会基本上成了“案件研究会”,只讨论决定具体案件,忽视了讨论和研究执行法律过程中出现的新情况、新问题,弱化或忽略了检委会的政策、法律研究指导和对检察业务的领导决策职能。议案多议事少,除去主观上的原因,笔者认为客观上主要是因为无事可议,对于基层院来说除了人大报告,关于检察业务方面规章制度的制定毕竟是少数,有时候会想议也无事可议。

　　系统设置检委办上会议题议题属性中包括案件和事项,案件大都通过议题承办人向检委办移送,涉及到业务部门的事项也可以由业务部门移送,但是涉及上级院规定、指示、措施和交办事项,则需要检委办承办人自己创建上会议题,相对来说复杂,因此也被回避该程序。

　　(二)议案范围不够明确

　　按照《检察委员会组织条例》第4条的规定,提交检委会审议、决定的案件应是重大、疑难、复杂案件。所谓“重大、疑难、复杂案件”的标准并没具体标准和明确的范围。实践中,提交检委会审查的案件主要集中在批捕阶段和审查起诉阶段,尤其是公诉科的案件,主要集中在三种不起诉案件和对犯罪事实有疑问的案件。笔者认为,有些案件尤其是有些案件事实非常清楚的案件,仅仅是因为相对不诉就提交上会,效率性不高。这主要是由于错案责任追究制度和赔偿制度的实行,有些办案人员不愿意承担办案责任,因此检委会无形中成为推卸责任、转移矛盾的一种手段。

　　(三)检委会卷宗在系统上线运行后是否还需归档问题

　　系统运行后所有的上检委会审查的案件相关材料都上传至系统,能够随时查询且永久保留,这大大节省了办公资源和人力资源。但是,现在面临的问题是,是否还需要进行纸质材料的归档。笔者认为,电子档是永久保存的,具有纸质档案不具备的优点,进行纸质归档不仅耗费时间和精力,占用大量的空间,且保存期有限。检委办工作人员往往面临着比没有系统时增加一倍的工作量,不仅要上系统还要打印出来纸质材料请各位委员签字进行归档整理材料。如此,完全违背了系统设置节省时间的目的,现在没有相关规定是否需要入党,基本上还是依循旧例。笔者建议,上级检察机关应该对此问题进行统一规定。

　　四、结合系统谈检委会工作的完善建议

　　(一)提高检委会委员的综合能力,加强对系统的培训

　　检委会委员议事、议案能力,是提高检察委员会会议质量的核心。所谓综合素质,包括委员的法律理论素质和业务素质,法律理论修养不仅仅是指从学校里面获得,更应该秉持着不断学习、不断进步的学习精神,深厚的理论功底是应对各种疑难案件时的强大武器。善于利用各种学习资源,例如网络、报纸和各种业务培训、研讨会,向法学大家、向同行学习等,以不断提高自身综合素质为目的。

　　各个基层院检委会应该针对自身存在的问题,特别是针对统一业务应用系统相关的工作联合技术部门和其他业务科室进行培训,笔者所在的基层院采取这样的做法,不仅对检委会委员包括各科室内勤和部门负责人都统一进行了系统的培训,使案件在检察机关各个科室之间能够在系统上科学的、规范的流转,真正做到了管理精细化、执法规范化。

　　(二)形成检委会例会制度

　　《检察委员会组织条例》第9条规定:“检察委员会实行例会制,定期开会。有特殊情况时,可以提前或者推迟召开。”但是,一些基层院检委会并未形成例会制度,当办案部门有案件需提请检委会研究时,只要经检察长同意就随时决定召开检委会,这就不可避免地导致一些不了解情况或对情况不了解的委员对所讨论的问题发表不出深层次的见解;即使检委办工作人员提前发送案件审查报告,有些委员由于忙于其他行政工作也无暇仔细审查,拿出的审查意见自然不完善。因为只通过会上听取承办人的汇报来了解案情,往往会受到承办人倾向性意见的误导,致使不能全面把握案情,很难纠正承办人的错误,有可能导致检委会决策的失误。形成例会制度,能够有效地督促委员对于案件的责任心。

　　(三)充分发挥检委办的职能

　　要进一步完善检委会办事机构运作,应首先明确其职能,即检委会会务、案件审核把关、会中决策参谋、会后决定事项督办几项。笔者认为,在目前基层院检委会专门办事机构无法单设的条件下,因精力和能力等方面的原因,除检委会会务,其他几项职能可说并没有真正发挥出来,在检察官中择优配备一名专职委员,管理兼职检委会办事机构不失为一种保证案件质量的有效方法。关于应用系统,检委办承办人应该与议题承办部门做好对接,做到程序和实体都合法。程序上,例如应该在会议前三天给委员、列席人员和承办部门发会议通知;实体上合法,必须保证每一张案件信息的准确性,每一张文书都不可或缺,例如《检察委员会决定事项执行情况反馈表》,有时候议题承办人为了不超期结束了流程,导致了系统上该文书从议题承办人系统向检委办承办人系统流转的程序,这对于议题承办部门和检委办来说,都是不合法的。检委办工作人员必须督促议题承办人在案件到期前向检委办移送经过审批需要上会的案件,同时也要督促各位委员及时登录系统完成操作,在执行督办阶段,确保每一个案件都能够及时的反馈执行情况。

　　(四)严格把关上会案件

　　2008年新修订的检委会组织条例依然未对何为“重大案件”及“重大问题”给出明确界定,在检察实践中对此认识不一,而对重大案件及重大问题的讨论及决定又是检委会的根本职责。虽然过多本不该上会的案件通过检委会的讨论,但相反的,本该由检委会讨论的案件避开检委会,这种情况也是有为检委会的职能,可能造成人情案。对于两个“重大”基层院存在很大的自由裁量权,笔者建议最高检和各级上级检察机关应当为基层检察机关“重大案件”及“重大问题”的问题予以明确,进而促进基层检察机关工作的规范有序开展。针对议案多议事少的问题,要“确立检委会是讨论重大案件和重大事项的决策机构的法律地位,将事关基层检察院发展方向、经验总结,决策部署等重大事项的作为检委会的主要职责,兼顾议事和议案,确保检察工作顺利开展。”

　　统一业务应用系统的运行对于检委会工作来说,也是一次革命,必然给检察人员执法理念、执法能力、信息化应用水平等都带来了挑战、困难和问题。但是这也如曹建明检察长所言是一次“契机”,以此契机大力推进电子检务工程建设,进一步发挥信息化对检委会工作的支撑作用。笔者所在基层院基层院检委会认真落实曹检“四个统一”的要求,切实把全面推行统一业务应用系统作为事关检察工作全局的一项重大任务来抓,加强组织领导,形成各尽其责、协同配合的内部工作格局,进一步深化案件管理机制改革,加强技术和保密队伍建设,真正做到认识到位、责任到位、措施到位,确保了统一业务应用系统顺利上线使用。虽然目前还存在不完善,但是这符合新事物的发展规律,我们应该正视和勇于面对困难与问题,不断努力克服困难和解决问题,如此,才能全面发挥检委会的职能作用!

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