检察系统自2002年引入考评制度,经过十多年的探索、实践成为评价检察机关执法质量的客观依据,具有规范检察权运行、引导工作方向、检验工作效果、激发竞争意识的重要作用。建立一个科学合理的考评机制是实现检察工作健康发展的有力保障,也是当前亟待完善的重要课题。为此,笔者试对赣州市基层检察院考评制度建设进行分析,并从遵循司法规律出发提出改进建议,主张坚持以考评制度为导向,积极推进各项检察工作健康发展。

　　一、 当前基层检察院建设考评制度分析:

　　笔者在基层院工作24年,亲历了赣州市基层检察院考评制度的诞生和演变,试总结其发展轨迹为“制度地位不断明确、制度体系逐渐完善、制度成效更加明显、制度弊端渐趋凸显”。主要体现在以下几个方面:

　　(一)考评制度的地位不断明确:

　　省院或市院每年都会下发基层院建设考评方案及细则,基层院以此确定具体的工作思路、工作重点,并将目标任务分解到各职能部门。并通过具体对照,分阶段检验工作进度和成果,适时督促工作完成情况和效果。年终评选、推荐先进也以考评排名为主要依据,激发了干警工作积极性,促进了基层院之间的良性竞争。考评制度已成为上级院指导、督促下级院的主要媒介,是基层院开展具体工作的中心轴和标尺。

　　(二)考评内容和程序不断完善:

　　大多数评价指标和标准能随着对司法规律、社会发展的深入认识适时调整,从单纯的数量考察变为以案件质量为核心,评价方式也从单纯的客观到主客观相结合;考评主体从政工部门转向案件管理部门,专业化趋势明显;考评方式抛弃了“重结果考核、轻过程控制”的做法,采取年终考核与平时检查、质量抽查相结合的办法;“先自评再考评”的双向互动考评程序基本确立,考评标准、过程、结果透明度大幅度提高。

　　(三)客观上存在的问题:

　　1.认识存在偏差。一种是将考评理解为确定部门和个人利益分配、职务晋升的工具,或认为考评主要是为了评先进、发奖金、添政绩,因而不惜弄虚作假、跑关系争取高分。另一种是过于看重考评结果上的名次与排位,存在重结果轻过程、重排名轻公正的倾向。这些都会使得考评背离初衷、脱离日常工作,影响考评制度作用的发挥。

　　2.缺乏长效性。上级院在制定考评指标时,往往把上级强调、当前需要加强的工作重点作为年度评比的侧重点,把督促工作简单化,把需要加强某一项薄弱环节扩大化,而忽视对整体工作态势的总体把握和长远设计,导致一些考评指标不具有长期指导性,使基层院的工作思路时常变化,不利于检察工作的长远发展。

　　3.评价指标不够科学。如“捕后撤案率”、“捕后不诉率”、“无罪判决率”之类的考评指标有违反司法规律之嫌,易使检察官客观义务淡化,同时容易造成各部门间的扯皮和矛盾。其次,未把提前介入引导侦查、起诉改变侦查机关定性并被法院采纳、促成刑事和解等内容纳入考评,不利于这些工作全面开展。

　　4.考评方式存在纰漏。一是基本上是只有考、没有评,通过统分、排名、表彰后缺乏分析评价环节,成果转化用力不足;二是未对基层院进行明确分类,容易挫伤辖区小、基础弱的基层院的工作积极性。

　　二、 围绕司法规律健全考评制度的具体建议:

　　基于考评制度的重要性,笔者认为制定科学合理的考评制度是引导检察工作健康发展的关键。这就要求在设计考评制度时既要有法理依据又“接地气”,既符合司法规律又贯彻宽严相济政策。对此,笔者提出以下五条具体建议:

　　(一)实行分类考评:

　　所谓“巧妇难为无米之炊”,刑事案件的发案率与辖区大小、人口规模、经济状况等密切相关,诉讼监督案源更有赖于其他司法机关的工作情况。为此,应当对基层院进行分类考核。除了目前根据各基层院经济、社会发展水平所应当取得的全省排名位置之外,还应对19个基层检察院进行科学合理的分配(如《2012年全省基层检察院建设考核方案》对基层院分A、B、C类),让基本处于同一水平线上的检察院进行比较。同时,按照类别评选先进基层院能兼顾地区平衡,让“小地方”也有“大作为”。

　　(二)科学设置考评内容和指标:

　　一是要均衡权重。考评权重要充分体现“强化法律监督”的要求,反贪、反渎业务分在业务考评中所占的比重高一些,其他部门如控告、申诉、职务犯罪预防可依次考虑权重。[①]二是要与时俱进,增加新刑诉法、新民诉法赋予检察机关的新职能,鼓励检察机关适用羁押必要性审查、刑事和解、附条件不起诉、强制医疗程序等制度。三是应当允许一定比例的立案后撤案或不诉、捕后撤案或不诉的案件存在,一味地将此类案件归属为质量低下不符合客观实际情况。

　　(三)丰富考核方式:

　　一是要统筹主客观评价、内外部评价权重,将全省政法机关群众满意度测评结果纳入考评,并最大限度地控制考评中的“人情关系”因素;二是要进一步加强过程控制,通过季度自查报告、半年抽查考核、不定期检查、单项业务检查等分阶段检验,适时督导、形成日常评价,并对弄虚作假行为的予以严肃查处;三是要充分运用信息技术的力量弥补人工操作管理的不足,加强和规范考评数据的积累,实现对考核全过程的动态管理,从而提高考核的透明度、公平性。

　　(四)强化考评结果运用:

　　考评结果是对检察机关一段时间各项工作进行评价的基本依据,能够较好地反映各项工作中存在的一些不足与问题。为此,各级院应当认真分析考评结果,从考核结果中总结出一些特点、规律及好的经验做法;对于一些差距与不足,应当及时分析原因、吸取教训,努力寻求适合自身工作实际的对策,从而推进工作始终向前发展。

　　(五)加强制度之间的衔接:

　　要确保绩效考评机制与其他管理制度(如检务督察、教育培训、后勤保障、奖惩机制等)的有机衔接,充分实现制度间的互补和支持,形成完整、完善、系统的检察管理体系。这样才能使考核制度深入人心,与其他检察工作融会贯通,从而有效解决单纯追求目标量化考评结果产生的工作僵化或者机械化问题。[②]

　　三、 坚持考评导向,促进各项检察工作健康发展:

　　目前的考评制度固然还存在这样那样的问题,但它作为现代化管理模式之一,基本涵盖了检察业务、队伍建设、综合保障的所有内容,并将在实践中不断完善、成熟。基层院应当重视考评制度,准确把握其实质、目标,以强烈的创先争优精神推进各项检察工作健康发展。

　　(一)正确认识考评制度:

　　现实中,除了上述两种认识偏差,还有部分检察人员对考评制度持怀疑态度,认为对检察工作进行量化考评本身就是违背司法规律,与依法办案相悖。实际上,依法办案与考评制度实质上是一致的。首先,考评标准就是依法办案的具体要求,并以改进执法方式、规范执法行为、提高执法水平为目标。其次,考评的内容、方式、计分方法的导向性是依法办案要求的具体化、综合评价的数字化,能够反映工作质量是否达到了法律法规的硬性要求。实践也证明了考评制度在检察机关执法规范化、队伍专业化、保障信息化、管理现代化建设方面的重要作用。为此,要重视并正确对待考评制度,树立“严格执法、杜绝扣分、求实创新、争取加分、追分而不唯分”的考评观,坚持以考评制度为导向开展各项检察工作。

　　(二)聚焦检察主业:

　　1.积极履行刑事检察职能。用好宽严相济刑事政策,对严重刑事犯罪打击的锋芒要更锐利、目标要更精确、重点要更突出,以高质量的证据链的保证案件质量;继续贯彻“两减少、两扩大”精神,探索和规范刑事和解、未成年人刑事检察、羁押必要性审查工作机制,对轻微刑事案件及弱势群众初犯、偶犯、过失犯尽可能作非刑事或非监禁刑处理,减少社会对抗。

　　2.大力查办职务犯罪案件。把自侦办案工作放入经济社会发展大局中去谋划,准确把握上级关于反腐工作的要求,找准各个时期符合本地实际的办案重点予以优先查办、重点查办;注重挖掘窝案、串案,争取办理大案、要案;提高侦查取证水平,完善证据锁链,确保案件立得起、诉得出、判得下;办案过程中要充分运用内部审核和内外部监督制约机制,加强安全防范,严格实行同步录音录像,做到规范、文明、安全办案。

　　3.突出诉讼监督重点。立案监督应克服面广、人少的畏难情绪,在两法衔接工作上“开疆扩土”,集中治理以罚代刑问题;侦查监督要从规范侦查机关取证行为出发,督促其依法适用、执行侦查措施和强制措施;以提高量刑建议科学含量为前提,加强一审判决抗点分析,提高抗诉率;立足管理和维权,建立健全在押人员、监外服刑人员信息档案,及时纠正超期羁押、脱管漏管;将民行检察重心放在民事审判、执行监督以及督促、支持起诉工作上,打牢民行工作群众参与、社会支持基础。

　　(三)狠抓队伍建设:

　　1.大力推进思想政治建设。积极探索加强理论武装的有效方法和载体,以相关制度为保障、各类主题活动为载体,深入细致地做好经常性思想教育工作,确保检察队伍政治立场坚定、核心价值观正确。加强领导班子建设,选强配足人员,优化班子年龄、知识结构,理顺领导班子职责分工,切实提升班子领导决策水平,发挥班子在讲大局、讲学习、讲团结、讲作风等方面的示范带头作用。

　　2.努力推进业务能力建设。检察工作具有极强的专业性,检察干警过硬的业务能力有赖于平时的学习培训、实践锻炼。为此,要有鼓励干警接受学历再教育的激励机制,实施AB岗、师徒帮带辅助机制,并适时组织开展岗位练兵、业务竞赛、主题座谈活动,为干警搭建快速成长平台。培训工作要注意做到“基础培训与专门培训相结合、骨干培训与全员培训相结合、集中培训与日常带训相结合”,着力提高培训的深度、广度、效度。

　　3.深入推进作风建设。作风建设是项长期、系统的工程,在各个历史时期有不同的内涵。具体到当前,就是要顺应全党、全国自上而下转作风、树新风大潮,持之以恒贯彻落实中央八项规定,以“三严三实”标准做人做事,自觉践行群众路线。同时要强化检务督查,及时发现、从严处理内部违法违纪行为,提高工作效能,营造良好风尚。

　　(四)提升保障水平:

　　1.优化综合保障。科学编制装备采购计划,加大信息平台建设和科技装备建设经费投入,不断改善办公办案的硬件条件;健全财务管理制度,依法管理涉案款物,杜绝贪污、挪用单位资金或坐支、截流、挪用涉案款物等不良现象;综合运用教育、奖惩、制度规范等手段加强公车管理,维护检察机关社会形象;落实各项保密密码工作制度要求,始终保持失泄密事件“零”记录。

　　2.提升警务保障质量。法警队实行编队管理,配齐基本警用器械,以服务检察工作为中心,切实履行保障办案安全职能;维护好“三大场所”秩序和安全,妥善处置各类突发事件,做到依法维护当事人合法权益与保障检察人员履职安全并重;加强综合素能培训,要求法警队不仅要熟悉自己的职责和技能,又要懂得案件侦查的程序和方法,提高保障能力。

　　3.加大检察宣传和理论研究力度。制定奖惩适度的信息宣传调研工作方案,强化组织领导,调动全员参与写作,激发干警总结推广工作经验、分析解决实务问题的积极性;以青年干警为重点,积极组织参与上级院各类约稿、征文、研讨年会活动,通过集中探讨、互相点评、交流心得提高稿件质量和调研层次,营造浓郁氛围,致力构建良性循环。