司法行政机关作为社区矫正的执行主体,适应了我国当前构建社会主义和谐社会的时代背景,对构建社会主义和谐社会、节约司法资源、刑罚的有效执行等均具有重要的意义。经过多年来的不断实践、探索和改革,社区矫正建设工作在不断地稳步发展和完善。检察机关作为法律监督机关,为了保障该制度的正确实施和运行,作出了不懈的努力。但基层社区矫正还存在着诸多问题和不足之处,为查补“短板”,走向规范化,2014年上半年,安徽省滁州市明光市检察院监所部门深入基层社区,对基层社区矫正情况作了全面的调查,并走访了司法管理人员22名、矫正对象56人、群众122人。笔者将所调查的情况与周围县、市进行比较,明光市社区矫正工作存在的问题和不足,在基层具有普遍的代表性。本文通过分析不足,提出解决问题的设想,以期推进社区矫正工作健康发展。

　　一、社区矫正基本情况:

　　明光市社区矫正工作由司法局的内设机构社区矫正中心负责,根据乡、镇行政区域划分为 15个基层社区矫正中心,每个矫正中心共配备司法监管工作人员1-2名。全市共有司法管理人员 31人;被矫正服刑人员422人。2013年度,共收监违规服刑人员3人。问卷调查表明,群众对社区矫正工作满意的82%,比较满意的16%,不满意的2%。

　  二、基层社区矫正工作中存在的不足与问题:

　　1、机构设置和人员配备不合理:

　　社区矫正中心设置过多、疏密不均,司法监管人员普遍过少。通过前文《表一》可以看出,2013年,明光市现有社区矫正服刑人员计422人。除明光办事处矫正中心矫正服刑人员达到 136人,苏巷镇社区仅有矫正服刑人员8人,其他社区均在10-30人左右。而 31名社区矫正管理人员几乎被平均分配在17个基层矫正中心。有4所矫正中心管理人员仅为1名工作人员,如遇因公出差、开会、生病或请假等,则矫正中心无人上班,造成矫正对象脱管现象。由于基层社区矫正中心依托乡、镇和社区办事处所在地设立,造成了过于分散、数量过多和疏密不均的情况。现有的社区矫正布局不合理,使本来就缺少司法管理人员的情况越发雪上加霜,不便于管理和监督。

　　2、社区矫正队伍业务素质不高、管理混乱:

　　基层社区司法人员增体业务素质不高,责任心不强,专业队伍不稳定,矫正工作还受到地方社区的干涉和牵制等问题比较普遍。大部分社区矫正工作逐步走向规范,但还有部分社区工作不到位,有的形同虚设。如矫正人员去向定位系统信息平台已经建立近三年,运行良好,但司法人员监管力度不大,矫正服刑人员越界、随意变更住所等违规情况大量存在,发现违规也没有及时制止和及时上报处罚。

　　目前,就司法所工作人员的力量来看,对社区服刑人员的监督管理多数情况下仍处于被动状态,负责监督管理的司法所工作人员日常工作中还要处理其他事务,即便是确定了由专人负责矫正工作,从当前的工作量看,工作人员也没有时间主动去监督、考察矫正对象的表现,而是等待矫正对象自己主动来汇报活动情况。如果其不主动来回报活动和表现情况,工作人员就无法掌握其情况,无法真正对矫正对象起到监督和控制的作用。因此建立一支高素质的社区矫正工作队伍,对社区服刑人员的活动和表现情况进行适时考察和监督,及时了解社区服刑人员的表现情况和思想动态很有必要。

　　在实际工作中,现有的各司法所规模较小,矫正工作人员由于受地域、工作模式等原因的限制,彼此之间缺乏经常性的沟通和了解,信息无法实现共享,各司法所呈现出“各自为战”的状态,再加上各个司法所建设程度不一,社区服刑人员数量和矫正难度不一,难以建立对司法所矫正工作统一的量化评估考核标准。不利于全区整体矫正工作的开展,不利于工作经验的积累和工作方法的创新。建立专职工作队伍,实行集中管理,消除街道之间因地域限制造成的消极影响,才能统筹。

　　3、社区矫正工作检察监督体制不畅:

　　首先是检察监督的手段有限、监督力度不够。法律监督权力设置的力度不够,检察监督缺乏“抓手”,是我国现行监督立法的重大结构性缺陷。在实践中,检察监督遇到阻力最多最大的是纠正权和督促权,即当检察机关发出《纠正违法通知书》和《检察建议书》以后,被监督机关既不提出异议,也不执行,此时检察机关只能向上一级检察机关报告,由上级检察机关向同级被监督单位提出,但这只是将问题转移到上级部门之间,问题仍然有可能得不到解决,即使解决了也是费时费力,既影响了检察监督的法律效果和社会效果,又有损于检察机关的公正形象和权威性。同时,我国刑事诉讼法赋予检察机关对刑罚执行活动和刑罚变更执行活动的监督权是事后监督权,如刑事诉讼法第215条规定,“批准暂予监外执行的机关应当将批准的决定抄送人民检察院。人民检察院认为暂予监外执行不当的,应当自接到通知之日起一个月以内将书面意见送交批准暂予监外执行机关,批准暂予监外执行机关接到人民检察院的书面意见后,应当立即对该决定进行重新核查。”

　　实践中,社区对多次违规或服刑人员在社区矫正的条件已经灭失而应当收监执行的,法律规定由社区司法工作人员收集材料,报人民法院裁定或决定。法律没有赋予检察机关对变更执行的程序或实体的审查权,造成事实上的“被边缘化”,只是“靠边看着办”。当裁定或决定生效后,将结果抄送检察机关,但必须执行。检察机关对刑罚变更执行这种事后监督,效果不佳,流于形式,影响到检察机关的监督权威。

　　其次是在社区矫正实践中,根据“两院两部”有关文件和地方制定实施的矫正工作流程,真正承担起日常社区矫正任务的是社区矫正机构,即在公安机关作为社区矫正执法主体的前提下,司法行政机关负责具体的矫正工作,成为社区矫正的工作主体。这种监督对象的双重性,往往使检察机关行使法律监督权无所适从,不仅增加了检察机关的工作量,而且出现两个监督对象互相之间推诿、扯皮的现象。

　　三、社区矫正体系建设设想:

　　完善立法、加大社区矫正人力、物力的投资力度是当然的首选设想,本文不再赘述。下文主要的是针对在调查中发现的上述问题,就如何充分合理地利用现有的资源,最大限度地发挥社区矫正工作的效率和力度,检察机关如何开展有效监督,提出设想如下:

　　1、基层社区矫正中心的合理设置之设想

　　根据本市现有的司法管理人员数量和社区物质、财力条件,可以参照法院的基层法庭和公安系统基层派出所的建设选址配置方式,打破行政区划,按照有利于服刑人员的矫正和有利于司法管理和检察监督的原则,分片设置基层社区矫正中心。设想可将现有的17个基层社区矫正中心压减为7个基层社区矫正中心。

分片设立的优势和效果,一是可以减少矫正中心的绝对数量,矫正中心的司法管理人数得到相对的增加;二是方便于服刑人员的正常矫正活动;三是方便于矫正管理和检察机关的监督;四是最大限度地合理使用现有资源,使社区矫正工作资源得到全面优化。本设想现已提交明光市司法行政机关,正在酝酿落实。

　　2、加强社区矫正工作队伍建设的几点设想:

　　检察机关监所部门可以监督社区矫正主管部门,建设一支业务过硬,结构合理,稳定性强的工作队伍,确保刑罚执行的严肃性,公正性。建议从以下几个方面入手,不断提高社区矫正工作队伍的整体素质。

　　强化培训。为切实提高社区矫正工作人员的理论水平、业务素质和实际操作能力,加快知识更新步伐,确保社区矫正队伍的职业化、专业化、社会化,提高社区矫正工作的质量,我们要分阶段、分层次组织开展培训工作。培训主要采取的方式有举办培训班、举办知识竞赛、组织学习考察。

　　监督管理。根据社区矫正工作人员在实际工作中的表现,其对社区服刑人员的教育改造效果,有无违纪问题,检察机关监所部门应予加强监督,可以对违纪人员和不称职的工作人员,提出检察建议,予以调整。

　　改善结构。要结合社区矫正的开展,突出社区矫正工作队伍的素质建设和要求,社区矫正工作人员应当按照需要具备大专以上法律专业学历或相当学历的要求进行配备、为依法、严格、规范、准确地实施刑罚提供素质支撑,要从知识层面上进行优化。检察机关监所部门应对社区矫正工作人员的选拔录用工作实行监督。　　

　　完善机制。要保持社区矫正队伍要保持稳定,完善司法所岗位责任制,进一步建立健全激励竞争机制,充分调动工作人员的积极性、主动性、创造性。建立能者上、平者让、庸者下的激励竞争机制,及时调整不称职工作人员,不断加强矫正工作队伍建设。增强工作人员的竞争意识、危机意识,进而优化社区矫正工作队伍结构;要成立社区矫正试点工作考评检查小组,由职能部门牵头,检察机关监所部门参加,定期检查社区矫正工作开展情况,对检查结果进行通报,年终时要进行综合评比,评先励志,推进社区矫正工作规范化。

　　3、检察机关如何有效开展社区矫正监督之设想

　　检察机关作为法定的检察权行使机关,有效地行使监督权,是新形势下强化法律监督工作的重大课题和迫切要求。当前,在基本法尚未修改的情况下,在执行主体的多元化,执行形式的多样化的刑罚执行活动中,检察机关如何履行法律监督职能,可以从如下几方面进行探索思考:

　　完善立法,促进社区矫正检察监督制度规范化。第一,应修改完善刑法和刑事诉讼法,适应社区矫正工作当实际需要。建议在刑事立法上: (1)明确检察机关在社区矫正工作中的法律地位,并完善监督的程序保障,对消极或积极对抗法律监督的行为,规定责任追究的程序,为检察机关的法律监督手段注入强制力。完善刑罚执行监督的有关立法,应将一些弹性监督条款改为刚性规范,真正提高监督的效益和质量。(2)增加检察机关刑罚变更执行介入程序。虽然两高两部《社区矫正实施办法》第25条规定:“司法行政机关撤销缓刑、假释的建议书和人民法院的裁定书同时抄送社区矫正人员居住地同级人民检察院和公安机关”,即使检察机关对建议书、裁定书进行审查,但时过境迁,裁定或决定已经生效,必须执行,监督失去实质性意义。因此,应当从实体上增设检察机关刑罚变更介入程序,如司法行政机关收集的材料“应当送检察机关审查决定”等条款。 (3)增加缓刑和假释前的调查制度。缓刑和假释前调查程序、调查任务应由负责对社区服刑人员执行或监督考察的司法所来承担。(4)建立缓刑的“延长考验期”制度。应将撤销缓刑作为最后手段使用,只要有其他手段足以惩戒缓刑人时,就不要轻易撤销,可以通过延长考验期对违规者给予惩戒,同时给予一个改正的机会。(5)建议联合出台司法解释与行政解释,督促刑事执行部门加快规范管理的步伐,保证检察权与执行权在同一法律程序中平等对话。为改变检察权过于被动的局面,切实加快刑事执行的规范化,检察机关应当充分利用司法解释方式,通过联合解释途径,与执行权一同制定相应管理规范,保证检察监督不受阻碍地进入刑罚执行活动,在一套规范中同时健全两个程序(有关执行程序和监督介入程序),有效地衔接不同刑罚执行方式,预防低位法规的过多出台,超越和架空基本法律,统一和简化刑事执行法律体系。

　　健全相关机制,确保社区矫正检察监督一体化运行。建议检察机关要在当地司法行政机关建立社区矫正检察室,由专门的检察人员开展社区矫正法律监督工作,建立和完善社区矫正法律监督组织机制。落实社区矫正检察监督的工作格局一体化。明确检察机关在社区矫正交付、接收、管理、变更、解除等环节介入的执法程序和纠正违法的效力;及时掌握判决裁定、交付执行、教育管理、矫治解除的基本情况,形成监督合力,确保社区矫正活动正确运行。

　　提前介入假释和暂予监外执行活动的监督。认真审查执行机关提请假释和暂予监外执行的材料,发现问题及时纠正,防止违法假释、暂予监外执行情况的发生。同时,要坚持加强对四个环节的检察监督:一是加强对交付执行的监督,主要对监外罪犯的交付执行及交付执行的法律手续是否合法、完备进行监督;二是加强对执行变更的监督,包括对执行机关是否对不遵守社区矫正措施的罪犯依法给予处罚,是否对暂予监外执行条件消失的监外罪犯依法收监执行,以及是否对符合减刑条件的监外罪犯予以减刑等进行监督;三是加强对执行终止的监督,对执行机关是否对执行期满应当释放、解除管制、恢复政治权利或执行期间死亡的监外罪犯依法按期履行相关手续等进行监督;四是加强对监管措施的监督,对于执行机关是否按照规定建立有关的社会矫正的所必须的组织、档案、措施等进行监督。同时依法维护社区矫正对象的合法权益,及时纠正侵犯其合法权益的行为。

　　完善刑罚执行监督程序,增强社区矫正检察监督的实效。检察机关对社区矫正进行法律监督,必须建立严格的法律监督程序,并把严格的法律监督程序作为社区矫正法律监督的必要手段,才能把社区矫正法律监督工作落到实处。应赋予检察机关提出适用社区矫正的建议权。根据《社区矫正实施办法》规定,对服刑人员提出变更刑罚执行的主体是司法行政机关,法律应当明确规定,检察机关对司法行政机关提出变更的理由、程序及收集材料的合法性进行审查,再交法院裁定较为合理。

　　确立检察官的执行调查权。根据监督需要,有权要求被监督机关提供有关材料、接受检察或就被监督事项做出说明,被监督方必须予以配合。但对检察机关的调查权应明确和细化有关程序,以防止权力滥用。

　　规定检察机关的处罚或处罚建议权。赋予法律监督应有的强制力是落实法律监督权的内在要求。应当规定:收到检察机关纠正违法通知书的机关,必须在规定的时间内进行纠正,并将结果在规定时间内向检察机关通报;有异议的应当在收到纠正违法通知书后在规定的时间内向提出纠正意见的上一级检察机关提出复设上级检察机关应当在规定的时间内做出决定,通知下级检察机关和被纠正违法机关执行;对检察机关的纠正意见既不执行,也不提出异议的,要增设被监督机关的义务性规定,明确其法律责任。

　　完善和加强基层社区矫正工作,是一项系统工程,需要多部门、多行业的通力配合,是贯彻落实我国司法刑事政策的需要,充分体现了对犯罪分子“教育、感化、挽救”的政策。检察机关开展法律监督工作,要找准切入点,找准检察机关职责定位,做到不越位、不缺位。在有效地履行检察监督职责同时,引导、督促司法行政机关建立高效、规范的社区矫正体系意义重大,才能真正把社区矫正监督各项工作落到实处,保障刑罚变更执行更加公开、公平、公正。