摘要:最高人民检察院的《检察人员执法过错责任追究条例》(下称《条例》)自从2007年出台以来,对于强化检察队伍建设,规范执法行为,维护法律权威,都起到了显著作用。然而,由于条例本身存在的问题影响了实际运行中的效果,建议从功能定位、范围调整、启动机制、落实监督及问责主体等方面进行制度重构,同时在设立归责程序、完善调查程序、构建确认程序及司法豁免等追究机制的程序问题上进行完善。

　　关键词:执法过程;责任追究;重构;建议

　　检察人员执法过错责任追究制度是我国检察机关的特色制度,促进了检察人员素质的提高,规范了检察机关的执法行为,关系着检察机关的社会公众形象和人民对司法公正的信任,充分发挥其效用,有利于社会法律秩序的建设,也有利于社会主义法治国家的构建。本文笔者主要就检察人员执法过错责任追究制度运行过程中存在的问题进行分析,并对《条例》的贯彻实施提出完善意见和建议。

　　一、检察人员执法过错责任追究机制实践中存在的问题

　　在检察机关内部初步建立起对执法活动的监督制约机制,推动了执法活动规范化建设。在一定程度上规范了检察官的执法行为,促进了执法公正,增强了检察官的责任意识,促使检察官加强业务学习,提高办案水平和能力。然而实践中还存在一些问题:

　　(一)对启动执法过错责任追究程序的态度不积极

　　执法过错责任追究制度是在错案责任追究制度的基础上发展起来的。举例来说,如果一个案件经过审查批准逮捕后又被公诉部门作绝对不起诉处理,这种情况按照《条例》规定应该启动检察人员执法过错责任追究程序,由监察部门或者政工部门及时对执法过错线索受理、审查,由检察长办公会承办,而不需要经过检委会或者检察长的审查批准并决定。然而实践中,类似这样的案件大多数情况下,执法过错的检察人员往往得不到追究,这主要是因为:一是检察人员执法过错责任追究制度是一种内部监督制度,缺乏有效的监督,粉饰错误是人之自然本性;二是处于考评结果的顾虑,执法过错被追究意味着执法过程中出现错误,会影响办案部门的考评,进而影响整个单位的考评结果;三是考虑到社会舆论的负面影响。

　　(二)责任追究的运行程序规定不完善

　　《条例》第十四条规定了检察人员执法过错线索的管理部门是监察部门或者政工部门,第十七条规定可以对执法过错线索进行调查,第十八条规定了调查方式,纵观第三章内容都没有明确所谓“调查部门”到底是哪个部门。制度设计本身的不完善给执法过错责任追究的启动缺乏主体动力。此外,一些基层院的监察部门对于执法办案活动的监督力度不够,执法过错线索掌握的渠道来源有限。

　　(三)监督制约机制缺位

　　执法过错责任追究作为案件质量管理的一项重要制度,其有效的执行也依赖于案件质量管理体系。近年来案件质量管理部门陆陆续续得以建立,但是毕竟还是作为一个新的部门运行,还不成熟,对于案件流程的监管力度都还不不够。同时,案件管理部门和监察部门实践中就案件质量的监督基本上都还处于各自为政的情形。因此,执法过错责任追究缺乏有效的监督机制。

　　二、检察人员执法过错责任追究制度本身存在的问题

　　检察人员执法过错责任追究制度实践中存在的问题是建立在《条例》本身存在不足的基础之上的,至少在以下几个方面值得商榷:

　　(一)制度设立目的问题

　　《条例》第一条就规定制定目的是为了保证检察人员严格执法、依法办案,第三条规定追究执法过错责任原则之一是“惩戒与教育相结合”,由此可以看出立法者的本意是以惩戒为主要目的。所谓执法过错,包括检察人员的故意和过失导致案件实体错误、程序违法以及其他严重后果或恶劣影响的行为。执法过错责任追究制度的本意是教育预防执法过错的发生,但是《条例》的规定与此相左。

　　(二)调整范围过宽、过细

　　《条例》第七条和第八条以列举的方式规定了检察人员执法活动中应当被追究执法过错责任的十几种行为,包括故意和过失行为,虽然两条结尾都使用了兜底条款,但是笔者认为法律总是具有滞后性,法条不可能罗列所有的行为类型,应该对过错行为进行必要的分类;第四条规定了对执法过错行为的处理方式,包括批评教育、组织处理、纪律处分和刑事处理,从这几种处理方式来看,批评教育程度较轻针对的是一般的不规范行为,组织处理稍重针对的是严重的失职、渎职行为,纪律处分针对的是严重的违反检查纪律的行为,刑事处理针对的是构成犯罪的行为。执法过错责任追究制度调整的只是执法人员一般的违反执法规范的行为,而实践中造成的执法过错并不是由于检察人员故意为之,大多数情况下是由于检察人员自身的办案能力和素质不高造成的。《条例》将严重的违纪违法行为都纳入到了调整的范围,有可能导致的结果就是力有不逮。因为这与执法过错责任追究制度调整范围不相吻合,对执法行为的常态制约还只是对一般执法不规范行为的制约,这是执法者自身不断改进工作,提高执法水平、提高办案质量、增强社会公信力的自我约束的制度规范。执法过错责任追究制度可以作为发现严重违纪违法执行行为的途径,但是并不是该制度应该重点调整的对象,而是应该在发现检察人员严重的违纪违法行为后转由《检察人员纪律处分条例》《刑法》《刑事诉讼法》等相关的法律法规进行调整。

　　(三)线索管理部门执行有障碍

　　《条例》第十四条规定:“检察人员执法过错线索由人民检察院监察部门统一管理。没有设置监察部门的基层人民检察院,由政工部门统一管理。”第十七条规定了线索管理部门的处理方式,赋予了监察部门或者政工部门审核权和决定调查权,然而实践中存在操作上的障碍。检察机关监察部门承担着检察机关党风廉政建设和自身反腐倡廉任务,担负着教育、监督、查处和保护四项职能,传统的职能决定了它有可能将执法过错责任追究与其他的党风纪律检查等方式等同,不利于发挥执法过错责任追究制度对执法行为的规范、矫治、警示和提高等作用。此外,还有一点非常重要,《条例》明确了执法过错线索管理部门及其基本职能,但是却没有确定一个执法过错责任追究的启动、调查和监督部门,这不利于执法过错责任追究制度的实际运行,让检察机关无所适从,责任的不明确就有可能导致相互推诿到不了了之。尤其是监察部门对执法过错线索的审核权和调查决定权没有监督,,对于执法过错线索自由裁量权没有得到监管,就有可能导致很多应该受到追究的过错行为最终没有落到实处。

　　(四)执法过错检察人员责任承担划分不明

　　《条例》第九条规定:“两名以上检察人员造成执法过错的,应当根据其各自所起的作用分别承担责任。”第十条规定:“承办人员的意见经主管人员审核批准造成执法过错的,由承办人员和主管人员分别承担责任。”第十一条规定:“下级人民检察院的意见经上级人民检察院同意造成执法过错的,由下级人民检察院和上级人民检察院的有关人员分别承担责任。”这三条都规定检察人员执法过错责任划分,检察人员与检察人员分别承担、承办人员和主管人员分别承担、上级人民检察院和下级人民检察院的有关人员分别承担,一方面体现了谁有错、谁承担的处罚原则,彰显了公平公正,另一方面的问题是“分别承担责任”的责任划分问题,检察人员之间根据“各自所起的作用”,那么承办人员与主管人员、上下级检察机关人员之间的作用大小该如何判断、责任如何划分都是问题,划分责任的主体也没有明确,可操作性都是有待商榷的。

　　(五)检察长办公会不适合作为执法过错责任确认主体

　　《条例》第二十条规定检察人员执法过错责任追究的事实、证据由检察长办公会进行确认并进行处理,第二十一条规定调查部门根据检察长办公会的处理决定制作执法过错责任追究决定书,由此可见,检察长办公会是确认检察人员执法过错的事实、证据研究认定和处理的主体。检察长办公会,在我国目前的法律法规中没有具体规定,所以对于它的定位、组成、议事范围、决策程序都基本上靠约定俗成的“规矩”运行,类似行政会议,是介于检委会、党组会之间的一个机构。如果由检察长办公会研究确认检察人员在执法办案活动中是否存在“不履行、不正确履行或放弃履行职责”,造成“认定事实、适用法律错误,或者案件被错误处理”等执法过错责任的事实,那么检察委员会对于执法中案件的决定权,与之相比是否处在一个尴尬的位置:可能先前已经检察委员会讨论研究的案件事实、适用法律等决定,而被检察长办公会否定。还有一点就是,检察长办公会的组成人员通常由检察长、副检察长、办公室主任和部门负责人组成,与检委会委员大部分是重合的,由这些人确认执法过错事实、认定研究证据和处理,首先,存在一个回避的问题;其次,由同一批人审查自己过去的行为,期待性过高就会产生公正的问题。

　　三、检察人员执法过错责任追究制度完善措施

　　(一)调整制度的功能定位

　　纵观《条例》主要强调的是对检察人员执法过错的惩罚,而执法过错责任追究制度的本意是教育和行为反思,仅仅重视了制度对执法过错人员的惩处结果,而忽视了制度制定的初衷——对检察机关执法人员的实际办案过程中的预防和教育意义,是不利于检察机关的长期的队伍建设的。事后处罚作为一种特殊的预防手段,其意义不言而言,但是事前预防也同样重要,对于执法过错检察人员教育批评,使其自我反省、自我提高、吸取教训、引以为戒,才能在以后的办案过程中减少错误,这才是制度的本意所在。

　　(二)区分制度的独立性和关联性

　　如上文所述,《条例》将一般违反规范的行为、违纪行为和犯罪行为都划入调整范围,范围过宽,毕竟执法过错责任追究制度作为一种调整检察人员执法办案中办事不严、行为不规范的独立制度,与错案责任追究制度、纪检监督制度和刑事诉讼制度有很大区别,《条例》规定的范围容易使这几者相混淆。当然针对检察人员执法中的违纪行为和犯罪行为,有要求制度设计中必须与纪检监察部门和司法机关相衔接,必要时移送相关部门处理。

　　同时,笔者认为《条例》第七条、八条出现不胜枚举、挂一漏万的情形,可以制定细则、办法增强针对性和可操作性,例如规定启动执法过错责任追究的案件可以化为四类:捕后作绝对不起诉或撤案处理的、起诉后被判无罪或撤回起诉作无罪处理的。

　　(三)完善运行程序

　　首先是确立启动程序,当出现不良执法后果时自然启动程序,进入调查,《条例》第八条的前八项规定的情形;当收到关于检察人员执法过错的举报、申诉时,由检察长挥着检委会决定是否启动程序,《条例》第七条的前九种情形。

　　其次,确定调查部门为案件管理部门和检委办。承担调查任务的部门必须兼具中立性和业务性,才能胜任。近年来全国各地都成立了案件管理部门,负责对案件的综合管理、监督评查,尤其是去年以来检察业务软件系统运行后,案管部门能够对案件的流程进行更加便捷、透明的监控,对案件办理过程了解,有利于对执法过错的调查。检委办负责检委会的日常工作,对上检委会讨论的案件有一定的了解,这为调查工作提供了基础,同时,调查工作也为后面检委会的决策提供参考。当然,调查部门不局限于此,可以由检察长决定由其他部门参与调查。

　　再次,确立监督主体。执法过错责任追究的从线索审查到程序的启动,《条例》都没有涉及监督的问题。因此,程序的运行存在很大的不确定性,笔者认为由检察机关内部的任何部门担任监督主体都存在避嫌问题,可以由人民监督员担任。《最高人民检察院关于实行人民监督员制度的规定》(下称《规定》)第十八条规定:“人民监督员应邀参加人民检察院组织的有关执法检查活动,发现有违法违纪情况的,可以提出意见和建议。”第十七条规定的人民监督员的职责与《条例》第七条、八条规定的情形有重合,而且人民监督员具有中立性,可以排除“护短”嫌疑。此外,发现执法过错的处理方式也可以参照《规定》第四章的规定。

　　(四)修改确认处理主体

　　检察委员会是检察机关的最高检务会议,在检察长主持下的议事决策机构,主要任务是按照民主集中制的原则,讨论决定重大案件和其他重大问题,有《人民检察院组织法》及有关条例、党组会有《党章》及有关议事规则等规范,这些方面都是检察长办公会所不具备的。检察长办公会存在的争议:一是参会人员是正副检察长,那么基层院就等于3-5人说了算,这种民主科学性不及检委会。我们从检委会新条例规定的委员会组成人数普遍增加、省辖市院的最低员额要求是过去最高员额上限的要求,可以看到民主法制气息浓郁;检察长办公会如果扩大参会人员范围,就与检委会没有区别;二是议事规则、决策程序是少数服从多数还是“一把手”负责制,并不明确;三是检察长办公会的决定以什么名义作出,也没有明确统一的规定。

　　通过分析比较,笔者认为由检察长办公会认定执法过错责任不具有合理性、科学性,对检察人员执法过错责任认定和处理应该按照下面的程序:一是由检察长根据调查报告确认是否存在执法过错责任,检察长认为有必要提交检委会讨论的,应当提交;二是检察长认为检察人员被调查的行为已经超出了执法过错责任追究的行为,是违纪行为或者是犯罪行为,应当按程序移送纪检监察或者司法机关处理;检察长认为存在执法过错应当追究责任应当仅限于纪律处分以下的行为。

　　《条例》实施已经以来作用毋庸赘言,其遭到的诟病也是相伴而来,任何事物的发展都是一个不断完善的过程,执法过错责任追究制度概莫能外,不断探索、完善,我辈检察人任重道远。

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