摘要:高检院案件管理办公室挂牌成立,标志着检察机关案件管理工作从试点探索进入了全面实践的新阶段。实践中,各地检察机关案件管理机构运行模式存在一定差异,湖北省部分基层检察院内部整合改革中的案件管理部运行模式即是一种新的探索。本文以机构改革为切入点,重点讨论湖北省案件管理部运行实践情况。

　　关键词:案件管理部;机构改革;实践

　　近年来,检察机关在加强案件管理工作上进行了大量有益探索并形成了一定规模,这既符中央关于深化司法体制和工作机制改革的规定,也顺应了广大人民群众对司法公正的普遍诉求。回顾十余年来案管工作发展历程,我们能清晰地看到先行者试验探索的宝贵经验和理论家建章立制的显著成果,这些为案管工作的后续发展打下了坚实的基础。高检院案件管理办公室挂牌成立,标志着检察机关案件管理工作从试点探索进入了全面实践的新阶段。在这一时期,检察机关案件管理工作面临的主要课题是机构建制和实践运行,因此,从实践层面讨论案件管理工作意义重大。实践中,机构设置改革一般遵循从试点到全面、从基层到高层、从顶层设计到实施运行的发展规律,本文以机构改革为切入点,重点讨论湖北省部分基层检察院案件管理部运行实践情况。

　　一、案件管理工作的历史发展及现实意义

　　(一)检察机关案件管理工作的历史发展

　　检察机关案件管理工作历经了从试点到全面、从分散到集中、从兼职到专业、从传统管理到信息化管理的发展过程。检察机关恢复重建以后的一段时期,案件管理工作一直分散在各个业务部门,由业务部门检察人员兼职负责,案件管理工作缺乏集中管理机制、专门机构以及专业人才。2003年高检院颁布《关于加强案件管理的规定》后,上海、广东等地基层院陆续开始了案件管理机制的改革探索,浦东、静安、佛山、深圳等地的试点探索,为案件管理工作的改革提供了宝贵经验。随着新一轮司法改革的启动,案件管理工作跨上了高速发展的轨道,改革试点范围进一步扩大,上海、广东、江苏等地检察机关建立了以信息化为依托的案件管理机制,重庆、山西、山东等地从基础设施建设、机构人员设置、制度建设等方面为案件管理工作打下基础,更多地方的检察机关也开始了案件管理的改革和建制。从最初的摸着石头过河,到如今的全面发展,短短10年时间,检察机关案件管理工作取得了跨越式发展。

　　(二)成立案件管理机构是司法公正的必然要求

　　检察机关作为国家的法律监督机关,要实现“努力让人民群众在每个司法案件中感受到公平正义”的目标,必须强化案件管理、确保办案质量。随着依法治国方略的深入推进和人民群众法治意识、权利意识的不断增强,各级党委和人民群众对检察机关执法办案的要求越来越高,不仅希望检察机关敢于监督、善于监督、依法监督、规范监督,而且还要自身监督。检察机关传统业务管理模式下的执法办案存在诸多问题,一定程度上影响了自身监督:一是在案件数量激增的情况下,办案质量存在较大隐患;二是管理链条长,信息反馈慢,容易失真,不利于检察长把握全局、进行宏观决策;三是缺乏专门部门对案件进行统一管理,在管理环节上存在脱节现象,容易产生管理的“真空地带”;四是业务部门是一种自我封闭管理,办案过程缺乏同步跟踪监督,办案行为存在随意性。要想解决这些问题,必须适当分离办案权和管理监督权,变分散管理为集中管理,变自我管理、线条管理为第三方监督,在检察机关内部设立专门案件管理机构。

　　(三)案件管理部是“大部制”机构改革的必然产物

　　案件管理部的概念产生于湖北省基层检察院内部整合改革试点工作,是案件管理机构的一种模式。2009年,湖北省检察院在调研宜昌市伍家岗区院内部整合改革的基础上,经过理论论证,决定在宜昌、黄石、神农架林区等地13个基层院开展内部整合改革首批试点工作。这些试点院人数一般在40人以下,案多人少的情况十分突出,改革的目的在于整合机构、人员、流程,重新调配资源,以期达到强化法律监督职能和加强自身监督制约的目标。机构改革的主线是实现大部制办公,取消科室层级,即将原有内设机构整合为批捕公诉、诉讼监督、职务犯罪侦查、案件管理和综合管理等五部。这种机构整合的主要依据是检察权的种类划分,即刑事犯罪追诉权、职务犯罪侦查权以及诉讼监督权。案件管理权属于检察机关的一种内部管理监督权力,与对外的检察权有明显的区别,与机关管理权也决然不同,因此按照权力种类来设置机构,必然会产生新的部门。实践中,在“大部制”改革的框架下,既要落实好这种案件监督管理权力,又要兼顾到各个机构间的平衡和制约,则必然要设置与其他业务部门平等的机构,即为案件管理部。

　　二、案件管理部职能定位分析

　　案件管理部是专司案件管理的机构,但是它的职能范围又超越了狭义的案件管理范畴。根据高检院对案管办的规定和湖北省院理论设计来看,案件管理部应当是在检察长和检察委员会领导下,对检察机关所办理的案件履行管理、监督、参谋、服务职能的综合性业务管理部门。

　　(一)管理是必要手段

　　管理是一个内涵非常丰富的概念,案件管理部对案件进行的一切活动都能称之为管理,这里仅是从把其作为一项功能的角度来进行探讨。管理职能是其他功能实现的必要手段,没有管理也就谈不上监督、服务、参谋。

　　管理职能主要是事务性的,包括案件管理(受理、分配、流转)、法律文书管理(统一编号、备案、对外出具)和绩效考评管理,将案管工作与业务部门办案环节有机结合,目的是规范工作流程,科学考评,提高办案效率。除此一般案管机构的管理职能外,案管部的管理职能还包括对各类举报、控告、申诉、投诉线索,职务犯罪案件线索以及有关部门移交或上级检察机关交办的线索进行管理。通过对案件和线索进行登记备份,跟踪监督案件办理和线索处理过程。这种对线索的管理职能,是案管部吸纳控申机构的功能扩张,在一定程度上其覆盖面更广。

　　(二)监督是核心功能

　　从现行内部监督机制的效能看,纪检监察部门实施的内部监督,对检察执法来说,更多的是一种事后的监督。各业务部门相互之间的制衡,尽管发生在诉讼程序中,带有同步监督的性质,但由于各业务部门只涉及检察权运行的某一点或者某一段流程,无法对检察执法办案实施全程动态的监督。案管部主要对案件办理进行程序性监督,对实体质量主要通过案件评查的方式来实现,既保证监督的全程动态覆盖,又较为妥善地处理监督与业务部门独立开展工作之间的关系。

　　监督职能包括对办案流程监管和节点控制,对办案质量组织事后评查,对扣押、冻结款物和赃证物的处理进行监督,对案件进行风险评估等。通过实行流程化监管,使每一件案件从受理到结案的延期、退查、采取强制措施以等所有诉讼程序都纳入动态监管之下,及时发现问题并预警整改,防止将执法办案中的问题和瑕疵带入下一个环节。案管部在上述流程节点监控和事后评查监督的基础上,还引入了人民监督员的监督、检委会对重大疑难复杂案件的决策,使得监督更趋于立体化。

　　(三)服务是本职要求

　　案管部为业务部门提供的服务是基于办理案件的需要,主要体现在三方面。一是分担业务部门部分事务性工作。案管部统一对外接收侦查机关(部门)提请逮捕、移送起诉(不诉)的案件,进行程序性审查,根据审查结果进行分流处理;统一对办结案件或线索进行移送答复,送达法律文书,移交送达赃款赃物;统一对外接待来访来信和律师会见。案管部承担这些事务性工作,有利于其他业务部门集中精力办理案件。二是案件信息汇总和反馈。案管部利用统计报表和对外窗口的优势,能全面掌握全院案件办理情况,并将案件信息进行分析共享,有利于各业务部门及时掌握管辖范围内业务动态和犯罪发展趋势,为预防打击犯罪提供指导。三是帮助业务部门解决疑难案件。案件管理部利用自己在案件流转中的独特地位优势,能够协调各业务部门,为案件办理提出指导性意见,必要时还能提请检委会讨论决定相关案件,帮助业务部门攻克难题。

　　(四)参谋是合理外延

　　案管部参谋职能是其工作的特殊性决定的,因为其作为检察机关的“进出口”和“监控器”,掌握着全面的案件信息,能够为领导决策提供参谋。

　　案件监督管理工作涉及到检察业务各个环节,通过监督管理,对统计数据进行定期核查、季度通报、半年评价,对类案办案质量定期分析,准确把握案件运行态势和规律特点,及时发现执法办案中的薄弱环节和突出问题,分析深层次原因,向领导和有关业务部门提出改进和加强执法办案工作的对策建议。同时案件监督评查结果,能够让领导及时准确了解各业务人员工作状态、能力水平、廉洁文明执法等情况,为干部任职提拔提供重要依据。

　　三、案件管理部运行实践情况分析

　　案件管理部经历了理论设计、试点探索、理论完善、扩大试点的过程,完成了内含各业务机构的物理整合到化学整合的转变。案件管理部的实践运行打破了检察机关原有内部格局,提升了案件管理水平和内部监督力度,为检察工作全面开展提供了重要组织保障。

　　(一)案件管理部机构人员设置情况

　　案件管理部是高规格的案管机构,其与批捕公诉、诉讼监督、职务犯罪侦查、综合管理等四部拥有相同的建制地位,部负责人由副检察长担任,根据现实情况分析案管部应当是正科级别。案管部在合并控申科、人民监督员办公室、法警队的基础上,增加了负责案件管理和质量监督的职能机构。新建的案管部下面没有科室层级,部内人员分为主办检察官、协办检察官和辅助人员,并且都直接对分管副检察长负责。根据职能划分,设置副检察长1名,案件管理主办、控申主办、人监主办、主办法警若干名,其他检察人员根据实际需要配置,如湖北省29个试点基层院案管部都设置了1名副检察长,2到5名主办检察官,以及若干其他检察人员。

　　(二)案管部运行模式分析

　　案件管理部相比于其他的案管机构具有自己独特的地方,根据湖北省试点院案件管理部运行情况来看,其主要有以下突出特点。

　　1.大部制办公。与其他检察机关案件管理机构相比,案件管理部的职能范围更广、人员更多、灵活性更强。案件管理部除了对案件进行管理监督的核心功能外,还承担者控告申诉、人民监督员办公室和法警队的工作。大部制办公使得各业务人员能够联合起来,在副检察长的统一安排下分工开展工作,避免工作分配的不均衡,减少了摩擦和推诿,能够在一定程度提升工作质量和效率。

　　2.统一进出口。根据“一个窗口对外、一个闸门对内”的设计理念,案件管理部在运行中成为检察机关所办案件的进出口。案管部通过统一受理分流案件和线索、统一移送答复办结案件和法律文书的方式,使得所要办理的案件在进出检察环节都多了一道程序审查关,有效防止了非管辖案件浪费有限检察资源,也有力保障了办结案件的效率和质量。同时,由于案管部的关口服务,分担了业务部门部分事务性工作,并且能够全面掌握所有案件信息,为案件调研、服务领导决策提供了基础。

　　3.立体化监督。案管部对检察环节内的案件进行立体化监督,一方面从时间轴上看,案管部从受案时的审查监督,到案件流转过程中的预警监督,再到事后的案件评查监督,覆盖了案件所有环节;另一方面,从空间轴上看,案管部除了上述监督外,必要时候可以邀请人民监督员对所办案件进行评议监督,对于疑难复杂案件可以提请检委会进行讨论决定。通过“五重监督”模式,案件质量得到了一进步的保障。

　　(三)案件管理部运行面临的问题分析

　　案件管理部通过四年多的运行实践,在服务业务部门、分担其事务性工作方面作用比较突出,但是也面临着管理、监督等核心功能不突出的问题。结合远安县院实践情况,笔者认为造成这种局面主要有以下根源性原因。

　　1.规范约束强制力不够。其一,检察机关内部机构设置缺乏硬性规定。《人民检察院组织法》对检察机关内设机构只作了原则性规定,即“最高人民检察院根据需要,设立若干检察厅和其他业务机构。地方各级人民检察院可以分别设立相应的检察处、科和其他业务机构”。根据该规定,地方检察机关在内部机构设置上拥有了一定的自主权,这为基层院开展机构改革提供了空间。然而,基层院内部机构改革面临的是沿袭数十年的传统习惯和新创工作模式之间的矛盾,正因为原则性规定的不确定性,使得部分同志对改革的前途产生怀疑。思想上的不坚定,给案管部的设置带来了很大阻力,也直接影响了之后实践运行效果。其二,案管部部分职责规定缺乏强制力。如按照《人民检察院刑事诉讼规则(试行)》和《最高人民检察院案件管理暂行办法》的规定,对法律文书进行管理、案件质量评查都是案件管理职责,但是由于该规定与基层院的现实情况存在差异,很多时候基层院按照方便的做法开展工作,致使规定的案管工作并非完全由案管部开展、开展的部分工作未严格按照规定执行,影响了管理与监督职能效果。

　　2.案件管理信息化程度不高。案管部管理与监督职能的落脚点是促进检察机关所办案件质量和效率的双提升,但是其有依赖的前提,那就是高效便捷系统化的流转机制,而这一机制的实现以案管信息化为基础。如果科技力量跟不上,案管部的管理与监督将会面临巨大的工作量,效率和质量都不高,反而与设计初衷背道而驰。比如案管部全程动态监测机制,如果没有数字化系统作为依托,法律文书和案卷材料的流转、风险节点预警、信息反馈都耗费了大量精力,有时还会增加部门之间的摩擦。要想实现管理与监督的高效便捷,必须依托信息化的配套建设,而目前基层院案管部信息化程度不高,对于其核心功能的发挥影响较大。

　　3.基础保障力量不充足。相对于其他检察业务,案管业务是新发展起来的,整体来看其机构设置、人员配备、硬件设施经历着从无到有、从弱到强的过程。案件管理工作的性质要求工作人员具有丰富的办案经验、熟悉各项检察业务以及具有较高的法律水平,否则就会出现监督管理浮于表面的情况,而部分基层院在人员配备上无法满足这一要求。比如,现阶段改革试点院案管部大都数都没有配备专司案件质量评查的主办,最主要的因素在于人员力量不够,导致案件质量评查的效果与预期之间存在一定差距。另外,基层院检察人员骨干力量多集中于刑检、自侦等业务部门,人才衔接不畅顺较为突出,也为案管工作的开展带来了一定影响。

　　四、加强案件管理部建设的建议

　　案件管理部的设置使得案管工作在整个检察机关内部的地位得到了更进一步的提升,增强了案管的权威性。针对湖北省案件管理部发展现状,笔者认为,为了加强其机构建设,更好地发挥职能作用,应当从以下几方面努力。

　　(一)从思想认识上为案管部建设铺平道路

　　案管部的产生是检察机关内部整合改革的结果,有人为性,也有历史必然性,这种必然性一方面体现在社会大众对司法公正日益强烈的需求,另一方面也体现在社会分工专业化发展的趋势。检察机关的发展经历了风风雨雨的过程,现阶段随着国家法治化进程的推进,检察机关的发展取得了有目共睹的成就,随着人才兴检、科技强检等等战略的逐步实施,检察机关的自身力量得到空前提升,这为检察机关专业化建设提供了基础和时机。在思想认识上要从历史维度看待案管部建设,看到其在整个检察职能分工上的重要作用和未来发展趋势。只有这样,才能与时俱进,更好地履行法律监督职能。

　　(二)从硬性规定上为案管部建设夯实基础

　　出台更加硬性的规定,突显案管部管理与监督的核心功能,避免实践运行中变形走样的情况,保障理论设计的优点能落实到位。一是出台建设案管大厅等配套设备的规定文件,为案管部的基础建设提供政策支持。案管大厅、律师会见室等是更好履行案管工作的必要设施,应当有科学的标准加以规范,上级机关出台相应政策,指导下级机关在中央规定的范围内合理安排资源。二是统一案管部案件办案规范。当前试点院都制定了自己的办案规范,但是由于没有统一的标准,执行中呈现多样性,执行力度也因院而异。统一的规范不仅能促进案管职能的发挥,也是办案规范化、标准化的要求。三是规范案件考评,突出案管部监管功能。建立完善规范化的案件考评体系,明确考评主体、范围、标准、方式方法、权力责任等内容,通过考评来增强监管功能。可以适当借鉴人民法院审监庭一案一评的工作方法,保证考评的质量和效果。

　　(三)从配套保障上为案管部建设提供动力

　　针对实践中,案管部面临的人力资源不足和信息化建设滞后的问题,坚持人才兴检、科技强检战略,加强队伍建设,发展信息化系统。一是积极探索检察官分类管理改革。将案管部面临的人才问题放在整个检察官分类管理的大格局中,根据岗位需求招募培养专业人才,促进人才队伍专业化。二是加强人才培养工作。充分利用现有的人员力量,认清改革期的特殊形式,加强人才培养,尤其是要加强案管部工作人员综合协调、案件分析、调查研究能力的培养。三是加快信息化系统发展。虽然部分基层院自发地开展了一些案管信息化系统研发工作,但是由于力量分散、层级较低,效果并不理想。做好该项工作,应当集中力量、提高层级,统一投入、研发、使用信息化管理系统。