摘要:近年来,案件管理模式的创新与研究层出不穷,形成了多个层次、多种形式的案件管理模式。而案件质量评查也成为不同层次和模式的案件管理的核心内容之一。对于案件管理机构,管理的性质是必然的归属。现代管理科学提出的系统原理等基础理论对于案件管理工作无疑具有重要的指导意义。案件管理的模式主要体现在流程管理中,其法律依据是诉讼法,是一种法律授权的行为。从管理学的视角看建立统一的管理评查系统模型的必要性和可能性以及案件质量评查内容的分类设置具有十分重要的现实意义。

　　关键字:管理学视角 案件管理 案件质量评查 模型

　　高检院2003年印发了《关于加强案件管理的规定》,引发了全国各级检察机关对于案件管理的改革创新以及管理模式的思考与探索。近期高检院又印发了《案件管理暂行规定》,对案管工作提出了进一步的规定。近几年来,基于案件管理机构基本职能而进行的案件管理模式的创新与研究层出不穷,形成了多个层次、多种形式的案件管理模式。而案件质量评查也成为不同层次和模式的案件管理的核心内容之一。对于案件管理机构的设立依据,不论是法律授权说还是行政管理说,其管理的性质是必然的归属。现代管理科学提出的系统原理、伦理原理、权变原理、封闭原理、能级原理、弹性原理、动力原理等基础理论对于案件管理工作无疑具有重要的指导意义。居于案件管理核心内容之一的案件质量评查不管其性质如何,也应该站在管理学的角度来对其进行审视,而优质、高效则是管理的终极价值追求。以管理学的理念和视角来研究案件管理机构和工作流程,尤其是在案件管理中居于核心地位的案件质量评查的性质、程序、作用,对于案件管理的模式定位和发展具有十分重要的现实意义。本文试图以管理学的视角来审视案件管理和案件质量评查的工作模式,结合基层院的实际以管理学的理念思考案件管理和案件质量评查中的具体问题,以便做好基层案管工作。

　　一、案件管理模式的变更以及基于管理理念的案件质量评查在案件管理中核心地位的确立

　　近几年案件管理机构的变革,基本形成了相对统一的管理模式----案件管理中心(办公室),在基层检察系统这是不争的事实。纵观近年来案件管理机构的改革与变迁,应该说是一个不断探索和发展的过程。自北京市海淀区人民检察院首先设立督导室作为质量评估的专门机构,并初步制定了一系列的案件质量考核评查制度进行案件管理工作的探索始,全国各级检察机关先后设立了诸如督导室、督查室、案件管理办公室等专门机构负责案件管理工作;同时以福建省、广东省、湖北省部分市区以及我省蚌埠市等部分市县检察院为代表的运用全面质量管理手段进行案件管理的模式也备受推崇。各种管理模式的形式和手段尽管不同,但其共同的特点是管理机构的逐步稳定和案件质量评查在案件管理工作中核心地位的确立。

　　在不断探索的过程中,中央编制办于2011年批准高检院设立案件管理办公室。根据高检院党组决定,案件管理办公室自2012年1月1日起对本院办理的案件履行集中管理职责。按照要求,属于高检院管辖的侦查监督案件、公诉案件、省院提请高检院抗诉的案件等,均由案件管理办公室统一受理。同时,案件管理办公室还负责案件流程监控、法律文书监管、涉案款物监管、案件质量评查和案件统计等项工作。高检院的规定体现了系统原理的基本要求:为了达到最佳管理,必须进行系统分析,实现目的性、全局性、层次性的统一,也为案管系统确立了工作程序。根据高检院的要求,各地检察机关案件管理办公室、案件管理中心等机构纷纷设立,一些地方已经通过了地方编办的机构设立审批,成为编制内机构。同时高检院印发了《检察机关案件质量标准》,各地检察机关在进一步明确案件管理流程的同时也根据各地检察工作的实际,印发并试行了案件质量标准和案件质量评查办法,案件质量评查正式纳入案件管理程序,全面进入实际操作阶段,有的地方案件管理机构的名称直接使用了案件质量管理办公室(中心)的称谓,以凸显案件质量评查和管理的实质性特征,即管理学上的目标特征。

　　二、管理学视角下的案件管理模式

　　案件管理的模式主要体现在流程管理中,其法律依据是诉讼法,是一种法律的授权行为,其管理的合法性在管理学中被称为合法性原则或是伦理原理。纵观目前各基层检察院的案件管理模式,无一不是管理学的各项原理在检察工作中的体现,因而都具有一定科学依据:

　　1、统一管理模式。统一线索管理、受案、流程监控、法律文书监管、涉案款物监管、案件质量评查和案件统计甚至涵盖送达、解押、归档以及基于纪检、监察、三员工作的特别规定。将案件出入口全面把死,形成了检察机关内部案件管理的封闭系统,以期实现系统运作的高效能、高效率。在山东、江西等案管工作开展较早和一些检察工作基础较好的地方这种模式得到了一定程度的推广。这种管理模式在系统设置和管理层次上符合管理的系统性要求,同时也符合规范化的程序要求。问题是其弹性或者权变的灵活性不足且机构庞大,分工过细,推广需要相当长的时期。

　　2、节点(重点)管理模式。统一受案、流程监控、案件质量评查、档案管理。其特点是利用“节点管理”的基本原理把握案件管理的主要节点,确保流程的合法规范和案件质量的最终价值追求,在诸如法律文书监管、送达、押解、涉案款物监管以及非法律程序规定等内容的细节管理上采取灵活方式分层次管理,实现价值与效率的统一。即管理学所说的管理职能分流和权变理论。问题的关键是必须处理好分层、职能管理、权变和系统管理的一致性,否则就会形成诸侯割据、各行其是的局面,回到无序的状态,尺度的把握是管理的难点,“节点管理”是提高人员素质和工作责任心、实现管理流程化、标准化、规范化的有效手段。

　　3、纯流程管理模式。以案件管理软件为基础,统一受案、流程监控,在法律文书监管、涉案款物监管、案件质量评查、案件统计以及送达、解押、归档等案管内容的监管上走形式、填表格。多见于案管工作处于起步阶段或是对于案件管理的价值认识不足的情况。尽管从管理学的角度审视,就其形式而言可能满足了简明、权变的要求,但究其结果却是与优质、高效这一案件管理的终极价值追求背道而驰。当然也不可能实现“政治效果、社会效果、法律效果”的协调统一。

　　三、管理学视角下的案件质量评查模式

　　各地检察机关案件质量评查的模式尽管各有不同,但笔者就了解的情况认为归纳起来主要有以下几种:

　　1、规范型模式。评查机构与评查人员固定,评查制度健全,评查标准科学,评查工作常态化,奖惩机制完备。这种模式主要分布于实施案件管理工作较早或是检察工作基础较好,检察干警队伍整齐、结构合理的市一级和少数区县一级检察院。以管理学的视角来看,其优点是系统性强、覆盖面广、评查细致、目标性明确。缺点是管理和评查的队伍庞大,必须有完备的案件管理体系和大量的检察辅助人员提供服务,同时对自侦案件的结案和归档的时间、质量要求较高,尤其是面对业务考核任务繁重的基层检察院,实施起来不是十分现实。笔者在一些案管工作开展比较早、水平比较高的基层检察院考察学习的时候,交流者亦有管理繁杂的同感。但是笔者以为随着时代的发展,这种模式仍然不失为科学的模式,是案件质量评查的方向性模式。

　　2、选择型模式。有专门的评查机构和专门的评查人员,健全的评查制度和科学的评查标准以及完备的奖惩机制,评查对象为重点案件、疑难复杂案件或随机抽取的案件,选择性的对案件质量进行评查。以管理学原理来评判,其优点是工作量较小,易于推广普及,符合“节点管理”的要求,体现了效率原则,对于人员少案件多的基层检察院实施起来比较容易并且能够在短期内取得一定的效果。缺点是由于没有实现案件质量评查的全覆盖,其系统性、全面性无法保障,也容易产生认识上的误区。尽管随机抽取样本有其统计学的原理为支撑,重点案件、疑难复杂案件的质量也确实是需要引起重视并进行重点评查的内容,但是毕竟检察机关的案件质量不同于产品质量,不能够出残次品或者报废,也有悖于案件评查的初衷。综上,笔者认为选择性模式目前在基层检察院虽然是可行的并且在一定的时间内仍然有其存在的价值,但是就案件质量评查的终极价值追求而言,这种模式的价值仅仅在于其过渡性。

　　3、实用型模式。有案件管理机构,有案件质量评查管理人员,评查制度健全,评查标准科学,评查内容全面,评查工作常态化,奖惩机制完备,评查人员为院领导、检委会委员、业务骨干,评查工作按照案件办理的实际时间随机安排。这种模式主要分布于案件管理工作已经起步,有一定的案件评查工作基础,检察干警人员、素质、结构居于中等的县区一级检察院。以管理学的原理审视,其优点是管理的系统性较强、覆盖面广、层次分明、动态性管理的目标比较明确。缺点是对程序性的评查和纠正主要依赖案件管理系统的流程监督体系来实现,事后监督的特点比较明显。尽管笔者认为案件质量评查的监督定位就应该是事后监督且监督的效果应该是循序渐进的过程,案前、案中、案后监督本身就应该是案件管理体系的不同阶段,程序、要求、内容不同,其特点也应该各不相同,但问题的关键是整个案件管理体系的健康、均衡发展。对于这种模式,笔者认为基于目前基层检察院的实际,不失为一种因地制宜的案件评查模式,当然也有其过渡性。

　　4、松散型模式。有案件管理人员,有案件质量评查办法,有评查制度,评查标准依照上级规定,评查内容随机而定,无相对稳定的评查人员,案件评查体系主要依托网上办案系统。此类模式主要存在于案件管理工作刚刚起步,人员编制相对紧张,办案任务繁重且领导对案件质量评查管理工作认识上存在误区的极少数基层院。客观上由于案件管理和案件质量评查的工作刚刚开始,丈二和尚摸不着头脑,从事案件管理工作的人员或是新人或是接近退休的人员甚至是招聘的辅助人员,主观上或是工作热情不高或是对案件管理工作缺乏钻研精神,基本上处于应付状态。案件质量评查的目的性不明确、很难达到预期的效果。笔者作为基层检察院负责案件管理工作的人员在与兄弟院的交流中对于以上的情况深有感触,有的情况也是实属无奈。

　　四、对案件管理和案件质量评查基于管理学基本原理的若干问题思考

　　思考一:要不要建立统一的管理评查系统模型

　　各地案件管理和案件质量评查的模式多种多样,高检院对于案管工作的要求尽管比较明确,但在具体的操作上并没有统一的规定,有的地方在机构设置、人员配备、职能分工等方面形成了庞大的案件管理系统,案管队伍多达2-30人,建立了规范化案件管理系统模式,而有的地方是一人机构,可能还是兼职的,更多的地方对于怎样建立案管系统、建立什么样的案管系统还在迷茫和等待,最终的管理模式应该是什么形式,在现阶段是否需要或者允许多种管理模式的存在,多种管理模式的存在是管理学中权变原理的要求或是违背了系统性的要求,这些问题不仅仅是理论研究的问题,在现实中已经摆在了各级检察机关尤其是基层检察院的面前,影响到案管工作当前模式的确定和今后的走向,也直接影响着案管工作的最终效果。“从系统的观点研究各种功能问题是管理科学的理论特征”,系统分析的目的性、全局性、层次性要求必须建立在统一的系统之上。笔者认为高检院案管办公室应该尽快确立规范化的案件管理和案件质量评查系统模型,作为基层检察院案件管理模式的样本,指导基层检察院做好案管工作,这是现实的需求。

　　思考二:建立什么样的管理评查系统模型

　　笔者在以上已经对现存的案件管理和案件质量评查管理模式进行了列举并进行了优劣分析,并且认为应当建立统一的案管和质量评查模型,虽然是一家之言,但是现实的情况是各地检察机关的工作水平不一、实力差距较大。如何使统一的管理系统模型既具有科学性和前瞻性,又能够适应各级、各地检察机关对案管工作的现实需求,以期达到最佳的管理效果,这正是管理学要研究和解决的问题。弹性原理要求管理系统必须保持充分的弹性,以适应各种可能的变化,实现动态管理。在建立什么样的管理评查系统模型问题上,笔者认为必须建立统一的具有前瞻性的规范型案件管理评查系统模型和适应大多数检察机关现实情况的简易型案件管理评查系统模型两种管理模型,并将两者结合起来,使规范型案件管理评查系统模型成为简易型案件管理评查系统模型的升级版,在一定时期内相互并存,符合规范型案件管理评查系统模型条件的地方推行规范型案件管理评查系统模型,而暂不具备规范型案件管理评查系统模型推行条件的地方统一使用简易型案件管理评查系统模型,待条件成熟后自动升级,平稳过渡。

　　思考三:案件质量评查内容的分类设置

　　高检院对案件管理提出的要求比较概括,包括统一受理、流程监控、法律文书监管、涉案款物监管、案件质量评查和案件统计等。对案件质量评查提出了要求并印发了《检察机关案件质量标准》,在标准中将案件质量划分为一、二、三级和精品案件,各省市也同样印发了标准。作为基层检察院,在制定本院案件质量评查标准的时候,笔者对标准进行了认真的研究,认为该标准在实际操作上不好把握,且对卷宗质量的规定过于简单概括,评查人员若非职业评查人员实难胜任。管理的目标是质量和效益,管理的手段是针对问题提出的,即所谓的“恶性管理”。程序、实体、卷宗的标准自有法律和规章的规定,评查的标准应该基于评查对象的问题即不规范的地方,把“档案管理的要求”作为评查标准之一显然又过于宽泛。鉴于这种认识,笔者认为案件质量评查标准应当在内容上进行重新设置,划分三个部分:程序、实体、卷宗。分别针对不规范的方面设置标准,采取管理技术方法,以百分制设立各级案件得分标准、量化评判。有人可能认为百分制也未免太小儿科了,或是繁复、晦涩的条文更能体现水平,但笔者以为评查的目的不是为了追求评查的过程,而是结果。也有观点认为法律文书应该作为一个部分单独设立,毕竟法律文书的重要性无需言表,但笔者以为法律文书内容和格式乃至时限,不外乎是程序和实体的体现,并且在卷宗的评查标准中亦可列入评查。

　　[1] 朱新民、李永春、周吉:《现代管理科学词库》,上海交通大学出版社,1986年版

　　[2] 哈森:《管理学基础》

　　[3] 黄津孚:《现代企业管理原则》,北京经济学院出版社,1997年

　　[4] 张琳、劳珊:《我国内部控制目标特点浅析》,载《财经界》2012年第1期

　　[5] 周三多、陈传明、鲁明泓:《管理学——原理与方法》,复旦大学出版社,2005年

　　[6] [美]怀特:《行政学导论》,1964年出版

　　[7] [美]James.Jr.H唐纳利:《管理学基础》

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