新《刑诉法》第271、272、273条规定了未成年人附条件不起诉制度,适用该制度不仅可以降低批捕率、起诉率、羁押率,节约司法资源,而且能减少“犯罪”标签给未成年人带来的负面影响,使其重新回归社会。但在实践中,由于对该制度仅有概括性、原则性的规定,在推行、适用时面临诸多难点。笔者从附条件不起诉制度的概念出发,分析适用中面临的问题,探求保障该制度准确、公正应用的制度设计,促使其实现法律效果与社会效果相统一。

　　一、附条件不起诉的概念

　　附条件不起诉,是指对于“未成年人涉嫌刑法分则第四章、第五章、第六章规定的犯罪,可能判处一年有期徒刑以下刑罚,符合起诉条件,但有悔罪表现的,人民检察院综合其涉罪犯罪事实和人身危险性,认为暂时不提起公诉适当并不致再危害社会的,可以作出附条件不起诉的决定,若犯罪嫌疑人在规定期限内履行义务,没有发生法定撤销的情形,期满就不再提起公诉”的制度。我国的附条件不起诉制度借鉴了德国、日本等相对成熟的不起诉制度,并且吸纳了近年来我国司法试点实践的经验。与德国相比,我国的附条件不起诉制度赋予了检察机关独立的裁量权;与日本相比,我国的附条件不起诉制度设定了考验期,具有重效率、重帮教的优越性。

　　二、适用附条件不起诉制度在司法实践中遇到的问题

　　新《刑诉法》实施以后,各地检察机关在开展未成年人犯罪附条件不起诉方面均进行了一些探索,研究制定了实施细则、推动建立关爱保护教育基地、完善相关机制等,取得了一定的法律效果,但也存在一些比较突出的问题。

　　(一)适用率低。据调查,附条件不起诉制度确立一年来,普遍存在适用率偏低的情况。以大庆市为例,2013年全市共受理未成年人公诉案件120件238人,适用附条件不起诉案件2件2人,仅占1.7%和0.8%。造成这一情况的原因,一是在执法理念方面,由于法律赋予检察机关追诉犯罪的职能,检察机关享有的公诉权注重的是对犯罪的控诉,在这种价值理念的引导下,不可避免的会对犯罪分子积极追诉。二是在执法公信力方面,适用附条件不起诉制度除法定条件外,还要考虑犯罪情节、犯罪嫌疑人的认罪态度、被害人是否同意等,特别是被害人一方的意见,对评价检察机关社会公信力将起到重要影响。三是在检察机关内部考核方面,检察机关业务考核大多将批准和决定逮捕率、无罪判决率以及撤案率作为重要的指标,使得案件承办人对附条件不起诉决定的适用尤为谨慎。此外,在适用附条件不起诉办理案件后,检察机关还要承担对其监督、考察工作,无疑加大了工作负荷,承办人在权衡相关因素后,基于综合考虑,往往会放弃适用。

　　(二)适用的必要条件不明确。新《刑诉法》第271条规定:“人民检察院在作出附条件不起诉的决定以前,应当听取公安机关、被害人的意见”。至于公安机关和被害人的意见如何,则没有作为适用该制度的必要条件或不适用该制度的必要条件。在此,我们重点探讨被害人的意见。刑事诉讼中,虽然犯罪嫌疑人与被害人是一种对立关系,但犯罪嫌疑人通过赔礼道歉、积极赔偿被害人损失等方式,在一定程度上会获得被害人的谅解,从而消除被害人对适用附条件不起诉的抵触情绪。而那些没有取得被害人同意,但犯罪嫌疑人积极进行赔礼道歉和赔偿,犯罪情节确实轻微且属初犯、偶犯,特别是那些一贯表现良好的在校生未成年犯罪嫌疑人,若全部以被害人不同意为必要条件不适用附条件不起诉,不仅不利于未成年犯罪嫌疑人成长,也不利于社会的和谐稳定,增加了社会的对立面和不稳定因素,失去了制定附条件不起诉制度的意义。综上,如何把握是否决定附条件不起诉的标准和尺度,成为检察机关需要重点解决的问题。

　　(三)检察机关的自由裁量权缺乏监督制约。新《刑诉法》赋予了检察机关是否适用附条件不起诉的最终决定权。并且一旦决定适用附条件不起诉,所附期限内的监督考察主体也是检察机关,考察期满后最终作出是否起诉的主体仍然是检察机关。可见,附条件不起诉制度的适用,检察机关的自由裁量权贯穿始终,缺乏外部的监督制约。正所谓:“一切有权力的人都容易滥用权力,这是万古不变的一条经验。有权力的人们一直遇到有界限的地方才停止。”虽然我们身为检察官,但不可否认的是,如果缺乏有效的监督机制,这一制度在适用过程中很容易滋生司法腐败,导致司法不公。有权力就应当有制约,附条件不起诉制度在我国尚未成熟,更需要建立起一套完善有效的监督制约机制加以规范。

　　(四)考察帮教的具体措施落实困难。根据新《刑诉法》第272条的规定,监督考察的主体是检察机关。对于具体的管理、矫治和教育职责,由于检察机关资源有限,必定会牵扯大量精力,而且检察官对具体的心理疏导、帮教等工作也缺乏相应的专业知识,一定程度上会影响帮教的效果和工作效率。尤其在目前的司法机构、资源的配置中,检察机关并不能像社区、派出所那样能深入到居民辖区、乡村等,仅凭检察机关一己之力难以对未成年犯罪嫌疑人进行客观、全面、有效的考察监督。

　　三、解决当前存在问题的对策

　　(一)主观上转变执法理念,客观上对检察机关业务考核指标进行合理化变革。检察机关工作人员应当以社会主义法治理念视角,及时转变执法理念。积极贯彻落实宽严相济的刑事政策,把“化解社会矛盾对立面、促进社会主义法治社会、和谐社会建设”作为为民执法的价值追求,使附条件不起诉制度发挥其应有的法治价值。不仅主观方面需要转变,客观上基于对人性需求分析以及趋利避害的本能,建立符合检察官客观义务的考评指标,也十分必要。具体来说,应该放松对撤案率的严格控制倾向,给予一定的空间浮动,取消对不逮捕率、不起诉率的严格限定,更为注重个案的差异性,注重案件处理的说理依据,改变固定化的考核模式,使得检察官履行职责过程中忠于法律,忠于人民,恪守自身应当履行的客观义务。

　　(二)建立说明、说法、说理“三会”制度,努力实现附条件不起诉制度的价值追求。“三会”,即对案件侦查机关的“说明会”、对未成年犯罪嫌疑人的“说法会”、对被害人的“说理会”。“说明会”是对侦查机关说明案件适用附条件不起诉的理由、依据,同时听取侦查机关的意见。“说法会”是向未成年犯罪嫌疑人讲解附条件不起诉制度的法律依据、适用条件、所附条件、考察期间及不利后果等,并听取犯罪嫌疑人及其法定代理人、辩护人的意见。“说理会”是向案件被害人讲解附条件不起诉制度的同时,听取被害人的意见,促进被害人与未成年犯罪嫌疑人达成刑事和解等。“三会”制度中,以“说理会”为重点,在向被害人详细介绍附条件不起诉适用的条件和产生的法律效果的基础上,认真听取被害人的意见、了解被害人的真实意愿,有针对性地促成双方的刑事和解,修复破坏的社会关系,力争在被害人同意的基础上适用附条件不起诉制度。即使被害人不同意,在最终决定适用不起诉决定时,也要使其充分的了解适用该决定的法理依据,努力化解社会矛盾,减少对检察机关的误解。

　　(三)内部与外部监督相结合,减少适用中的阻力和争议。只有加强对权力的内部与外部监督制约,才能防止司法腐败的产生。一是建立四级审查制度。即:办案人员初审,科室会议讨论,分管检察长审查,检委会研究,最终决定启动附条件不起诉适用程序。二是建立听证制度。听证不仅可以使办案公开透明,提高公信力,起到外部监督制约的作用,同时也能够在积极听取各方代表意见的基础上,综合作出是否附起诉不起诉的决定。听证会的参加者应包括检察办案人员、案件的侦查机关、被害人、犯罪嫌疑人的辩护人或法律援助律师,犯罪嫌疑人所在的社区、学校代表及人民监督员等。三是建立双重监督机制。拓宽检察视野,多渠道加强监督,可采取人民监督员+特约检察员双重监督的办法,同时应将案件的具体情况向上级主管部门、相关司法部门及时报告。

　　(四)与社区、派出所等建立联动机制,提高考察和帮教效果。可与犯罪嫌疑人所在的社区、派出所共同协作,明确考察工作由各方共同负责,并明确各自的职责。对考察评价标准量化,对附条件不起诉人在考察期间的表现、考察规定执行情况、外界评价等方面进行测评打分,客观评价其在考察期间的自我行为认知、行为矫正、思想变化状况以及社会关系的修复情况等,评定考察效果,作为是否做出不起诉决定的参考依据。此外,还应建立以检察机关为主导的联动机制。检察机关作为帮教主体,把具体的帮教工作委托具有丰富经验的组织或者机构,如司法局、心理辅导机构等,这些机构在未成年人的心理辅导、思想品德、法制教育等方面有着更为丰富的理论、实践经验,能够提供更为专业的辅导教育。由这些被委托的机构对被附条件不起诉人进行帮教,向检察机关提交帮教考察报告,检察机关定期检查监督帮教活动开展的具体情况,并且可以向相关机构组织就帮教工作开展的方式方法提出建议,发现不合理情形时,及时提出纠正意见。