摘要:保障房建设和分配事关民生。我国保障房建设虽发挥了积极作用,但其分配中的问题亟需重视。闵行区在保障房分配的管理方面积累了有益经验,但仍存在薄弱之处。本文在分析保障房分配检察监督的法理价值、工作模式及探索实践的基础上,提出完善保障房分配检察监督的对策建议:建立明确完备的保障房申请条件和配套系统,完善保障房的审核体系和分配、流转管理,加大对保障房分配中违法违规行为的惩处力度。　

　　关键词:保障房分配 检察监督 问题分析 探索实践 完善管理

　　保障性住房建设是重大民生工程,关系到老百姓的切身利益和社会稳定。随着近年来保障房的大规模建设,有关腐败问题及案件层出不穷,特别是保障房分配不公问题成为社会热议的焦点。福建龙岩公务员“团购”保障房,湖北武汉经适房申购“六连号”等保障房分配乱象频频曝光。既严重损害政府公信力,又严重影响了社会和谐稳定。检察机关应立足法律监督职能,积极参与防治保障房分配领域存在的不公正、不廉洁等诸多问题,查处其中的贪污腐败、渎职侵权案件,为实现百姓安居的“中国梦”发挥重要作用。

　　一、保障房分配的现状及问题、经验分析

　　保障性住房如何分配是社会各界普遍关注的问题。我国保障房建设对于缓解住房困难发挥了一定的积极作用,但保障房分配环节问题亟需引起重视。

　　(一)国内保障房分配现状、存在问题及其产生原因分析

　　根据审计署近几年来的报告,全国各级地方政府加快推进保障性住房建设,保障房的资金管理、项目建设管理和分配管理逐步规范,总体情况较好,住房保障体系逐步建立。但审计署2010年至2012年的报告也反映出,保障房违规分配问题突出并逐年上升。2010年中国有8654套廉租住房违规租售或另作他用以及分给不符合条件家庭;2011年有2.1万户保障对象存在收入财产超标、重复享受保障待遇、应退出未退出住房保障等问题;2012年有11.97万户的收入财产超标或重复享受保障,涉及住房4.18万套、补贴1.74亿元,共发现6万多套保障房被违规分配使用或出租出售。部分省市保障房闲置的问题较严重。如海南省审计厅发布的《2012年度省本级预算执行和其他财政收支的审计工作报告》显示超9000套保障房被闲置;广东省审计厅提交人大常委会审议的《关于广东省2012年度省级预算执行和其他财政收支的审计工作报告》指出,有11464 套保障性住房处于闲置。

　　产生上述问题的原因包括诸多方面:我国保障房分配制度不够健全,保障房申请资格审核、保障房后续管理等配套政策和工作机制不完备;一些单位和个人法制意识不强,违反住房保障政策和规定等。其中,主要有以下三个原因。

　　一是保障房申请人资格审查体系不完善。目前,我国对于保障房申请人资格条件的确定,多采用收入标准和住房面积标准。但因我国尚未形成完整的国民收入统计和住房统计系统,往往不能为保障房申请资格审查提供足够的信息数据支撑。在保障房分配的实践过程中,申请人瞒报收入和住房面积以骗取保障资格的情况屡屡发生,甚至在有的省市发现了“零资产”住豪宅、开宝马者取得保障房的现象。

　　二是保障房的退出机制不健全。保障房的退出与申请人资格审查同等重要。为了实现对保障房的动态有效管理,对不再符合廉租房、经适房等保障房申请标准的,应要求申请人将保障房交回,以形成保障房的科学合理流动。我国现有保障房制度体系中尚缺乏有关保障房退出的规定,实践中各地区亦普遍未形成保障房退出工作机制,完善保障房退出的制度和做法已迫在眉睫。据有关部门调查,1998年我国第一批购买经适房的年轻人已有相当一部分进入了中高收入阶层,有些人还另购买了商品房,有的在享受国家保障房优惠政策的同时,又将经适房出卖或出租来获得额外收益。如果保障房取得者家庭经济状况发生了明显好转,已不符合保障房申请条件,但仍长期占用保障房的有限资源,这会加重保障房建设的负担。

　　三是保障房领域法律规定薄弱。违法违规成本过低、处罚不严是保障房分配中违法违规行为层出不穷的一个重要原因。尽管全国各地审计发现的大多数保障房分配问题已通过取消部分被保障对象资格、退回违规领取的补贴等方式整改,但如不加大对违法违规行为的处罚力度,则难以有效遏制此类行为的发生。

　　(二)闵行区保障房建设、分配经验和不足分析

　　2004年至今闵行区保障性住房基地达1400余万平方米,居上海市前列。2010年闵行区成立了区住房保障工作领导小组,由区长任组长,分管城建和民政的副区长任副组长。领导小组下设区住房保障工作办公室,办公室设在区住房保障和房屋管理局。区住房保障工作办公室负责全区保障性住房工作的日常协调、管理、指导工作。各街道、镇、莘庄工业区成立住房保障工作办公室,由一名分管领导兼任办公室主任,成员由区房管局房管办事处住房保障专管员、民政系统收入核对人员和窗口专职人员组成。住房保障工作办公室具体负责统筹协调辖区内住房保障的日常事务。同时,各街道、镇、莘庄工业区在本社区事务受理服务中心专设住房保障受理窗口,确定1-2名专职人员负责受理本辖区内经济适用住房、廉租住房的咨询、申请以及对申请家庭的有关材料收集和办理相关手续等工作。由此,在体制机制上初步形成了市、区、街道(镇)三级联动的住房保障工作体系,区、街道(镇)两级住房保障工作队伍得以建立。

　　闵行区在保障房分配管理方面主要积累了两大经验:一是分配流程严密审慎。操作流程上严格按照“二次审核、二次公示”要求,真正做到程序到位、阳光操作、分级签署,建立联合会审机制,通过听取街道(镇)意见,分析情况、寻找解决问题的办法,将真正困难的申请家庭纳入住房保障范围。二是分配监督保障到位。区检察院两名检察员全程参与保障房分配工作。在保障房分配现场摇号、选房期间,区人大代表、区政协委员、区政风行风监督员等也进行现场监督,实现监督程序公开化、透明化,防止出现滥用职权、玩忽职守行为发生。现场摇号、选房全程由上海东方公证处进行公证。

　　闵行区在保障房分配环节虽取得了较好的工作成效,但仍有薄弱之处和不足:

　　1.住房保障工作人员队伍的管理和配置仍需加强。据实际调研,各街道、镇、莘庄工业区在本社区事务受理服务中设置的住房保障受理窗口,均有1-2名工作人员。这些窗口受理人员无机关或事业单位编制,收入水平偏低,流动性强,这不利于保障房工作的持续发展。

　　2.信息系统有待建设和完善。闵行区住房保障信息中心的数据库正在逐步建设中,这与国内有些地区已建立先进的住房保障信息系统仍有一定差距。如陕西省住房保障信息系统由“一网两库三平台”组成,系统以“陕西省住房保障工作专网”为载体,入库数据包括建设项目信息和住房困难家庭调查数据,建成了省级内、外网和市县三级平台,实现了项目从计划到进展的全面管理。

　　二、保障房分配检察监督的价值基础和工作实践

　　(一)保障房分配检察监督的法理价值和实践意义

　　1.对保障房分配进行检察监督是体现能动司法特色的工作创新。保障房派驻检察官制度突出彰显了“能动司法”作为服务性司法的中国特色,是检察机关参与创新社会治理的成功实践,同时对深化、完善行政执法与刑事司法的协作机制至关重要,具有充分的法理价值和实践意义。以检察监督作为实现百姓安居之保障,体现了检察机关积极、主动行使法律监督权,对保障房分配等环节进行同步深入的监督,这与我国推进依法行政、建设法治政府和服务型政府的要求,以及维护最广大人民根本利益,最大限度增加和谐因素,确保人民安居乐业、社会安定有序的目标完全契合。

　　2.对保障房分配进行检察监督是有效防范职务犯罪的重要抓手。检察院查处职务犯罪,一般都是在事后才介入,如果对保障房建设各环节提前进行犯罪预防和过程监督,可以极大地缩小犯罪发生的几率。保障房建设中的职务犯罪可以产生于多个环节中,具有复杂性和隐蔽性,外界难以察觉。保障房分配不公更是民众关注的热点,其中涉及的腐败问题、欺诈问题和管理不善问题迫切需要加强检察监督。

　　3.对保障房分配进行检察监督是维护和谐社会建设的实践需要。检察院作为国家司法机关,代表国家惩治打击犯罪。犯罪是和谐社会的重大威胁,尤其当它存在于关乎民生的保障房建设中时,更加会影响和谐社会建设。犯罪得到有效打击是和谐社会的必要前提。检察院介入保障房建设特别是分配过程,可以从源头遏制犯罪滋生,有着巨大的威慑力。预防职务犯罪比起惩治职务犯罪更为有效而且快捷,因此,检察院应当顺应时代发展趋势,积极调整自身定位,加强保障房分配环节犯罪预防工作开展力度,为维护和谐社会建设作出应有的贡献。

　　(二)保障房建设、分配检察监督的工作模式分析

　　近年来,全国各地检察机关对保障房建设、分配的监督进行了有益的尝试和探索。如湖北省汉川市检察院积极为该市保障性住房工程建设物资采购和招投标提供行贿犯罪档案查询服务,对投资5000万元的西湖路保障性住房建设开展了专项预防活动。山东省青岛市市北区检察院为保障房建设筑牢“廉政墙”,该院与承担市北区保障性住房建设任务的青岛北城市建设投资有限公司召开联席会议,签署了《关于在工程建设中共同开展预防职务犯罪工作的意见》,明确了合作方式、工作措施及预防重点。江西省武宁市检察院围绕保障房建设的重点环节,从工程管理、补贴发放等角度提出职务犯罪预防措施和建议。海南省三亚市检察院派出检察官进驻市保障性住房办公室监督办,对三亚市保障性住房建设项目的招投标、工程质量进行现场监督。河北省廊坊市文安县检察院对保障房建设项目招投标进行监督,对工程监理部门提出检察建议,保证工程质量。可见,全国各地检察机关主要对保障房的建设开展了专项预防,对保障房分配的监督还很薄弱。

　　(三)闵行区人民检察院保障房派驻检察官工作的探索实践

　　在调研全国各地保障房领域出现的问题后,闵行区人民检察院党组主动转变思路,于2012年初建立保障房派驻检察官制度。针对保障房建设涉及部门多、环节多、事项多的特点,闵行区检察院与区房管局、区建交委签订了《闵行区保障房建设派驻检察官工作实施方案(试行)》,并成立由分管副区长任顾问,检察长任组长,房管局、建交委主要领导参加的领导工作小组,建立健全了相关部门的日常沟通联系机制。这一工作机制对于发挥检察职能、跟踪监督保障房建设和分配具有重要作用。

　　闵行区检察院从三个方面加强对保障房分配的检察监督:一是突出受理窗口监督。在保障性住房的申请和受理阶段,派驻检察官实地到住房保障受理窗口,听取申报人的意见和建议,通过抽查书面申请材料和受理工作人员录入的数据情况,使有关问题得以早发现,早纠正。例如,针对有群众反映开具“居住连续满三年”证明文件困难的情况,派驻检察官通过多次与公安派出所等职能部门协调,帮助12户居民解决“举证难”问题。二是突出分配现场监督。现场监督经济适用房摇号、公共租赁房选房等活动,使分配流程置于“第三方监督”之下。一年多来,派驻检察官共现场监督摇号、选房活动5场次,涉及保障性住房700余套,有效防范了暗箱操作。三是突出政策执行监督。针对其他地区出现的保障性住房政策“跑冒滴漏”问题,闵行区检察院向政府职能部门提出了进一步加强保障性住房法律政策宣传的建议。针对闵行区保障房申请人的反映,帮助完善公示信息,将供给对象的户籍、住房、收入和银行存款等均纳入公示范围,便于群众知晓和监督,保证分配的公开、公平、公正。

　　2012年11月份,国家审计署保障房专项审计工作领导小组在上海首先进驻闵行区,对住房保障工作进行审计。由于前期工作公开透明,短时间内顺利通过审计,也没有收到一封有效投诉。

　　三、建立、完善保障房分配检察监督的工作机制

　　对保障房分配的检察监督应由外部参与到内部融入,从保障房申请、审核、分配、流转及其违法违规行为处理等各个方面予以监督。

　　(一)建立明确、完备的保障房申请条件和配套系统

　　首先,应科学设置保障房申请条件和准入标准。上海市实施的是住房保障准入标准的动态调整机制,根据住房保障对象的基本居住需求、住房消费支付能力和房源供应条件等因素予以确定。上海市闵行区结合区域经济发展和居民收入增长情况,从人均年收入、人均财产等方面适时调整保障性住房准入标准。

  　其次,应建设完备的居民收入统计和财产(含房屋)信息统计系统。为申请资格审查和准入机制构建提供扎实的数据基础。河南省针对保障房申请家庭收入、财产状况审查认定困难的情况,探索协商把税务、民政、金融等有关部门的信息共享,建立社会征信系统的信息平台。全国各地应尽快建立住房保障、民政、公安、银行、证券、税务、车管等部门的信息查询和交流机制,有条件的地区应建立相关部门的信息共享机制,使住房保障管理部门能够查阅到保障房申领人的存款、股市、纳税、车辆登记等情况,真正了解到申领人的实际收入、财产情况。在建设保障房有关信息系统的同时,还应做好保障房分配的信息公开工作。2012年6月住房城乡建设部下发的《国务院办公厅关于印发2012年政府信息公开重点工作安排的通知》,对保障性安居工程建设信息公开和保障性住房分配、退出信息公开作出了明确规定。

　　(二)完善保障房的审核体系和分配、流转管理

　　首先,应完善保障房的审核体系和机制。应构建明确且严密的审核程序,让保障房申购处于细致的监控中。现在全国各地的保障房审核程序不尽相同。辽宁省实行的是“四审两公示”制度,即由社区、街道、县区、市级保障性住房管理委员会领导小组进行四级审核,在审核中进行两次公示;江西省对保障房分配采用的是“三级审核、三榜公示”模式;上海对于住房保障申请实行的街道、区两级审核,两级公示制度。最关键的不是审核的次数,而是将每次审核落到实处。在完善审核程序的同时,还应重视对审核人员职业准入的把关和业务素质的培养,保持保障房审核工作队伍的廉洁性和稳定性。

　　其次,应加强对保障房分配的现场监督。有些地方在保障房分配现场引入了社会监督。如2011年重庆市有1000万平方米公租房进行申请摇号配租,在摇号过程中有公证人员、人大代表、政协委员等各方参与监督,电视台还进行了现场直播。上海市闵行区检察院派驻检察官2012年以来在保障房分配现场监督摇号、选房,对保障房分配进行了实时有效的监督。应总结借鉴各省市已有的实践经验,适时推出全国统一的保障房分配操作流程和监督规定。

　　再次,应加强对保障房分配后的流转管理。全国各地保障房被闲置和转租转售的情况非常普遍,很多地方对此尚未建立相应的政策规定,国家法律这方面亦尚存空白。厦门市于2009年6月开始实施的《厦门市社会保障性住房管理条例》对于保障房的管理作出明确规定:对于出租、转租、转借、调换、经营、转让社会保障房,擅自装修和改变房屋用途,损毁、破坏和改变房屋结构和配套设施的行为,拒不改正的,管理部门将收回房屋,并对相关责任人员处以2000元以上1万元以下的罚款。无故空置6个月的,将收回保障房。有必要在各地开展保障房管理立法探索的基础上,尽快制定国家层面的保障性住房法律法规。

　　(三)加大对保障房分配中违法违规行为的惩处追究力度

　　针对保障房领域法律法规缺失的现状,可开展专题实证调研,推动相关法律法规的形成,使得实践中有法可依、依法追究。既要对申请人隐瞒收入、住房面积骗取保障房申购的行为和申购后闲置浪费保障房的行为追究责任,可视其情节轻重处以一定幅度的罚款;还要追究没有尽到谨慎审核职责人员的责任,可给予警告、罚款和免职等处分。

　　特别是应该对骗购保障房的行为加强立法规制和惩处。国外和我国香港地区对骗购保障房的行为处罚相当严厉。2007年1月26日,香港高等法院以诈骗香港公共福利罪对香港前高等法院大法官李栢俭夫妇判处有期徒刑11个月。在我国现有的法律体系下,可对严重的骗购保障房行为按《刑法》第266条关于诈骗罪的规定予以处理。也可在今后的立法中对骗购保障房的行为单列一个诈骗公共福利罪的专门罪名。