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吴引其:浅谈社区检察室运作情况与对策

时间：2014-04-03 13:51:00作者：吴引其新闻来源：正义网

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　　一、社区检察室概况

　　(一)基层检察室的发展历程

　　回顾基层检察室产生和发展的历史,我们可以清楚的看到时代发展过程中,社会管理方式的创新。1988年,江苏省常州市武进区率先设立检察室,开展试点工作,当时的名称是乡镇检察室,随后高检院出台了《人民检察院乡(镇)检察室工作条例》以规范检察室的工作职能,其中区别于现今社区检察室的一个主要职能就是经检察长批准,对发生在本辖区内、属于检察机关直接受理的刑事案件进行立案前调查、立案后的侦查;由于1996年刑诉法的修改,涉及到检察职权范围的变动和一些乡镇检察室存在人员组成层次不齐,职权行使极不规范的现象,到1998年全国检察系统教育整顿时期,明确规定不再新设立乡镇检察室,2002年中央发布《地方各级检察院机构改革意见》后,很多乡镇检察室都被裁撤。2010年10月,高检院下发了《关于进一步加强和规范检察机关延伸法律监督触角促进检力下沉工作的指导意见》由此检察室又一次作为检察机关深入基层一线的触角,慢慢发展起来。如今,同样是因为刑事诉讼法的修改,新型社区检察室为履行新的监督职能而兴起。可以说无论是原有的乡镇检察室还是新兴的社区检察室,都是为了适应社会需要,适应检察职权的变化而演进和发展的。

　　(二)社区检察室的主要类型

　　基层检察院在依法履行社区矫正检察监督时,许多地方相继成立了专门的社区矫正检察机构,各类检察室的种类繁多并不统一。

　　1、“外设式”,即将检察室设置检察机关以外,具体包括以下两种:

　　(1)设置于各个下属乡镇,与镇司法所相对应。如安徽省铜陵市狮子山区检察院在其下属六个镇与司法所相对应设立了六个社区矫正工作检察室;江苏省沛县在全县15个乡镇司法所设立“社区矫正检察官办公室”等。设立与乡镇司法所相对应的社区矫正检察室,占设立社区矫正检察室的大多数。

　　以沛县的“社区矫正检察官办公室”为例,在全县15个乡镇司法所设立社区矫正检察官办公室,由县人民检察院监所科抽调专人,定期到各镇“社区矫正检察官办公室”办公。这种模式首先一改变了有原来的事后监督为全程监督。进一步加强和规范检察机关参与社区矫正工作,完善刑罚执行监督活动,保障社区矫正工作依法、公正地进行,并合理延伸检察工作触角,有效减少社区矫正工作的监督盲区。其次,强化了对不服从管理的矫正对象的管理手段。现在对于不服从管理的矫正对象,由“社区矫正检察官办公室”及时向公安、法院发司法建议书,对矫正对象撤销缓刑、假释进行收监管理,更具司法威慑力。三是对社区矫正工作实施全程监督。对于矫正对象矫正期限届满前5个工作日和届满当天,通过提前告知、催办督办等形式,监督社区矫正机构及时办理解除矫正手续、恢复政治权利,有效防止了超期矫正现象的发生。

　　(2)直接设置在同级行政区的司法局内。如湖北省武汉市江汉区检察院在区司法局设立了社区矫正检察室;青海省西宁市城西区检察院在该区司法局设立城西区检察院社区矫正检察室等。该类做法相比前者要少,同时比较新颖。

　　以武汉市江汉区检察院设立在区司法局设立“社区矫正检察室”为例,由检察院派出3名干警,在区司法局挂牌办公,对全区社区矫正工作开展日常监督,区检察院派驻经验丰富的检察官对社区矫正工作实施跟踪监督,使监外执行监督由临时性变为日常性。在全区各街道聘请了13名监外执行监督信息员,帮助做好监外执行人员的管理工作,并依托区政务网,建立起监外执行监督信息网络平台,实现了公、检、司对监外执行信息的“同步对接”和“全程同步动态监督”,提高监督效率最大限度地防止和减少社区服刑人员“脱管漏管”和重新犯罪。

　　2、“内设式”即在本检察院内部设立社区矫正检察室。如江苏省扬州市维扬区检察院在院内设立了社区矫正检察室。此类检察室设置相对较少。

　　以扬州市维扬区为例,区院直接在本院设置社区矫正检察室,进一步完善监外执行罪犯社区矫正工作社会化网络建设,积极开展社区矫正监督。首先,强化社区矫正交付、监管、变更执行和终止的检察,防止社区矫正对象的脱管、漏管,纠正社区矫正活动中的违法行为;其次,配合共青团、学校、未成年人保护组织等教育、挽救违法犯罪青少年,共同做好预防未成年人犯罪工作;

　　第三,努力加强社区检察监督宣传工作,让社会各界和人民群众更加了解、关心、支持社区矫正法律监督工作,不断扩大社区矫正检察监督工作影响力,创造更好的法治环境。

　　3、“综合式”即在本检察院内部设立社区检察科,同时,在下属乡镇综合设立若干社区检察室,由社区检察科统领社区检察工作。根据上海市《上海市检察机关派驻检察室工作规划(2011年-2012年)》,上海的派驻检察室的设置根据各区县的区域特点,重点设置在离院本部较远、人口较多、信访总量大、治安问题较突出的街镇;同时,基层检察院增设社区检察科(处),负责对本院各派驻检察室进行管理和工作指导。市院社区检察指导处负责全市派驻检察室的工作和业务指导。从而形成了外设社区检察室,内设社区检察科的完整社区检察工作组织框架。根据该规划,上海的派驻检察室将在2015年实现全覆盖。

　　4、“协助式”社区检察室工作模式。以天津市河东区为例。区院在院部成立社区检察工作指导办公室,作为常设机构,具体负责对社区检察室的指导监督和检察机关与社区检察室的衔接工作。社区检察室实行部门包干模式,即由院各个职能部门分别对口负责一个检察室。由检察院聘请社区党工委副书记担任检察室主任,街道干部为联络员,由对口部门的负责人担任检察室副主任。组织聘用人员进行检察业务培训,了解检察室职能并在检察室副主任的帮助下开展工作。其主要职责集中于协助社区化解社会矛盾,开展社会治安工作以及对社区服刑人员的矫正工作和未成年人犯罪的帮教工作,利用社区检察室开展基础调研工作。

　　二、上海金山区人民检察院开展社区检察工作情况

　　2011年,上海金山区检察院先后成立了派驻枫泾检察室、金山工业区检察室和张堰检察室,从而实现了金山社区检察室工作覆盖至全区(9镇1街道1工业区)的目标,这也是全上海市首家检察院的检察室工作覆盖到全区。并以社区检察室为平台,立足检察职能,不断规范完善检察室工作长效机制,充分发挥检察职能,努力服务大局,深入推进“三项重点工作”,促进社会管理创新。社区检察室的主要工作也是围绕探索对公安派出所执法活动的法律监督,参与社会治安综合治理、化解社会矛盾、推动社会管理创新等工作开展。

　　(一)加强社区检察工作制度化建设

　　在社区检察室成立后不久,金山区检察院就出台了《关于社区检察室与本院相关部门工作衔接的若干规定(试行)》就公安派出所刑事执法活动的监督和对社区矫正工作的监督两个主要方面,明确了社区检察室和本院侦监科、未检科、公诉科、监所科共同开展辖区内法律监督工作的衔接。结合上海市检察院社区检察指导处出台的《上海市检察机关派驻检察室工作规划》、《上海市检察机关派驻检察室工作职责》、《上海市检察机关派驻检察室管理办法》、《上海市检察机关派驻检察室工作细则》、《上海市检察机关派驻检察室考核办法》等配套文件的指导,在坚持充分利用检察室平台延伸检察职能触角的同时划清社区检察室的职权边界。使社区检察室作为全院职能部门共同的工作触角,延伸到基层一线,而不是被当做一个小检察院独立于院职能部门之外开展工作。

　　(二)完善社区检察工作组织机构设置

　　根据上海市人民检察院《关于本市检察机关在社区(街镇)设立检察室的意见》和《上海市检察机关派驻检察室工作规划(2011年-2012年)》有关社区检察室机构设置的规定,金山区检察院先后在枫泾镇、张堰镇、金山工业区成立了三家社区检察室,并选派政治素质高、熟悉业务、经验丰富的干部任职,同时,安排35岁以下青年干部到派驻检察室轮岗锻炼,形成“以老带新以新促老”的干部队伍建设新格局;在院部成立社区检察科,作为独立建制的内机构,具体负责对本院各派驻检察室进行管理和工作指导。派驻(社区)检察室主要承担对公安派出所刑事执法活动监督、非监禁刑罚执行(社区矫正)活动监督、受理社区群众来信来访、接受违法犯罪人员的自首、参加社会治安综合治理,开展法制宣传和其他适宜在社区(街镇)开展的相关检察工作。

　　(三)结合检察职能开展社区法治宣传

　　首先,社区检察室工作与院下访巡访工作相衔接。从2007年起,金山区检察院针对镇村分布广路途远、农村面积大人口多的区域特点,开展下访巡访工作深入乡镇化解社会矛盾、服务基层群众。社区检察室成立后,下访巡访工作队每到一地,该片区的社区检察室工作人员都会主动参与到巡访工作中,并且协助工作队在非下访巡访时期,解决基层群众提出的问题,满足群众的司法需求。其次,金山区检察院在金山工业区检察室建立了法制宣传教育展示室,这也是全市首家检察院在检察室开辟的法制宣传教育展示室,由金山区人民检察院荣誉室、青少年法制教育展示室和检察室宣传教育展示室三部分组成的法制宣传教育展示室,展出了金山区检察院成立以来获得的部分荣誉奖杯、奖牌,以案释法反映青少年法制教育主题以及宣传社区检察室工作职能的数十张图文并茂的法制图版。通过组织社区群众和学生参观,一方面更好的宣传检察室工作,另一方面也加强法制宣传教育,促进了健康良好的社会风气的形成。

　　(四)结合检察职能探索社区矫正法律监督

　　金山区社区检察室参与社区矫正工作开展社区检察实务,总结多种制度以规范社区矫正工作。1、全过程法律监督中各职能部门的联动制,要求检察机关社区检察室应和地方司法所、公安派出所和其他相关部门,建立定期或不定期社区矫正工作联席会议等联动制度,共建矫正工作信息平台,实现数据动态共享。2、矫正对象个人信息档案和日常法律监督工作的建档制,要求社区检察室完善矫正工作的文书档案等基础性工作。3、人性化监督以提升矫正效果的矫正对象约谈制,要求在参与社区矫正工作中对所属社区矫正人员建立定期或不定期的约见谈话制度。4、表彰先进惩戒不法的矫正对象行为表现追踪制,对某些矫正人员和有关机关或部门在实施矫正工作中,出现违法违纪现象的人和事,采取跟踪追查的工作方法和监督机制,为社区矫正监督工作的顺利开展做出了有益尝试。

　　三、社区检察室的未来发展

　　(一)明确社区检察室的主要职能界定

　　最高检在1993年印发的《人民检察院乡(镇)检察室工作条例》,其中规定乡(镇)检察室的任务是:(一)受理辖区内公民的举报、控告和申诉,接受违法犯罪分子的自首;(二)经检察长批准,对发生在本辖区内、属于检察机关直接受理的刑事案件进行立案前调查、立案后的侦查;(三)对辖区内缓刑、假释、管制、剥夺政治权利和监外执行人员的管理教育工作进行检察;对人民检察院决定免诉的人员进行帮教;(四)结合检察业务工作,参加社会治安的综合治理,开展法制宣传;(五)办理检察长交办的工作。到今天历经了近二十年,期间伴随着刑事诉讼法的两次修改,检察室工作也有所起伏。结合最近一次刑法和刑诉法的修改,笔者认为有必要对社区检察室的任务和职能进行一次全面的明确的界定。明确把握社区矫正监督的主线,全面履行刑诉法修改后由检察机关履行的社区矫正检察监督职能。在刑罚执行由监禁刑为主向非监禁刑为主的转化的世界刑罚模式的发展大趋势下,纵观世界各国刑罚发展的现状结合我国刑罚体系的演变,无不证明大力推行非监禁刑的改革是大势所趋。作为国家法律监督机关的人民检察院理应从适当超前的视角和更新的监督手段,透过社区检察室的建设加强和完善对非监禁刑的监督,使得非监禁刑执行到位,充分发挥优势,达到控制犯罪、稳定社会的目的。

　　(二)社区检察室应结合“社区”特点营造良好风气

　　上海中心地区的城市化建设高度发达,郊县的城镇化率较高,社区已成为上海社会管理最主要、最基本的单位,因此,上海检察机关根据城区和新农村社会经济发展特点,探索开展了派驻社区检察室工作,可以积极借鉴香港廉政公署开展社区工作的经验。香港廉政公署设置有社区关系处,并分别设置有两个科,社区关系一科主要由多个专门组别组成,具体制定部门的宣传策略,以提高市民对反贪工作的认识,透过大众传媒,宣扬肃贪倡廉的信息,透过教师、学校、教育机构宣扬正确价值观等;社区关系二科透过辖下七间分区办事处执行与社会各界和市民大众直接联系,推行倡廉教育工作,接受贪污举报和查询等职能。最终,通过社区工作实现教导市民认识贪污的祸害,并争取市民积极支持反贪工作,形成全社会反贪污讲廉洁良好风气的目的。香港廉署社区工作处的机构设置和前文所介绍的第三种基层检察室设置模式是非常相似的,因此,利用社区检察室平台,积极开展职务犯罪预防和廉政文化宣传教育工作,同样可以成为开展社区检察工作的另一抓手。在经济较发达、城市化水平较高的地区,将过去那种以反贪执法办案为主的乡镇检察室模式转型为以开展社区矫正监督为主职务犯罪预防宣传教育为辅的社区检察室模式,是一种可以预见的社区检察工作的发展趋势。