到目前为止，我国已有19个省（区市）开展了环境责任保险试点，投保企业达4000多家。但是，由于相关法律规定的缺失，目前，要想强制推行环境责任保险仍不现实。

    今年1月21日，环保部与保监会联合发布了《关于开展环境污染强制责任保险试点工作的指导意见》（以下简称指导意见），虽然文件被冠以“强制”二字，但实际上并无法实现。

    记者近日在对江苏省无锡市、云南省昆明市的采访中发现，由于该指导意见不具有法律的强制性，再加上缺乏相应的法律规定，事实上，地方上在实际操作中很难强制企业上保险。

    出台法律规定被认为是破解这一难题的根本所在。2007年，环境保险推出以来加强立法的呼声不断，然而，5年过去了，不但法律没有出台，环境责任保险反而陷入“叫好难叫座”的窘境。

    环境责任保险期望终结政府埋单

    出了大的环境污染事件，企业无力赔偿，最后只得政府掏腰包埋单。这样的事例绝不止陕西凤翔“儿童血铅超标事件”一例。“企业污染、群众受害、政府埋单”这似乎已经成为我国处理环境污染事件特别是突发环境污染事件的一种惯用手法。

    事实上，这是一种无奈。以陕西凤翔“儿童血铅超标事件”为例，污染事件发生了，血铅超标儿童需要救治，企业又无力出资，怎么办？只得政府埋单。

    对于这种救助方式，原环保部核安全总工程师杨朝飞在接受法制日报记者采访时曾表示，由政府出资为污染企业埋单，实际动用的是纳税人的钱，他认为，这会引发新的不公。

    另据介绍，近年来，我国环境群体事件年均递增29%。

   “污染事故发生后，善后处理没有保障机制，企业应承担的赔偿和恢复环境责任往往不能落实，污染受害人不能及时获得补偿，极易引发社会矛盾。”环保部这位负责人说。而杨朝飞则认为，依靠单一的行政手段已不可能从根本上解决环境问题。

   “2007年，原国家环保总局接报处置的突发环境事件达到108起，平均每两个工作日一起。”法规司这位负责人告诉法制日报记者，也就是在这一年，原国家环保总局与保监会联合启动调研，决意推出环境责任保险制度。

    经过一年多的努力，2008年2月，原国家环保总局与保监会签署了《关于环境污染责任保险的指导意见》，从此，环境责任保险制度正式在我国推行。

    强制保险仍停留在政策层面

    今年1月21日，环保部、保监会联合发布指导意见，明确建议地方环保及保监部门，争取将环境污染强制责任保险政策纳入地方性法规、规章，或推动地方人民政府出台规范性文件，来推动环境污染强制责任保险工作。

    指导意见对环境污染强制责任保险试点企业范围也给予了明确，其中，首推的是涉重金属企业。此外，指导意见还将“高环境风险企业”列为“强制”保险范围。

   “指导意见是有明确规定，但是，强制推行起来仍面临困难。” 江苏省无锡市环保局副局长王晓栋近日在接受法制日报记者采访时表示，由于该指导意见不具有法律的强制性，因此，地方上在实际操作中很难强制企业上保险。

    他告诉记者，从2009年至今，无锡市累计参加环境责任保险企业有1270多家，保险责任限额达到20亿元。

    据记者了解，无锡市在全国地级市中环境责任保险是做是最好的地方之一。但是，无锡市高环境风险企业参保率仍然只刚过50%。

    2009年9月，昆明市政府出台《关于推进环境污染责任保险的实施意见》，在国内昆明是市首推环境责任保险的城市。昆明市将辖区内的企业根据滇池的周边分布范围和环境风险等级分为“应当”参加保险和“鼓励”参加保险两类，分别为340家和56家。

   “虽然实施意见规定部分企业‘应当’参保，但是目前只有80%左右的‘应当’企业进行了投保。”昆明市环保局污防处处长李伟在接受法制日报记者采访时说。

     环保部法规司有关负责人告诉记者， 2013年4月，湖南湘江流域保护条例以地方法规的形式规定了强制保险制度。据他介绍，这也是我国地方上出台的惟一一个地方条例。

    “威逼”“利诱”企业就是不上钩

    为了吸引企业投保，地方层面可谓了“威逼利诱”用尽了招数，但收效甚微。

    王晓栋告诉记者，无锡市为了吸引鼓励企业参保，除了做好为企业进行风险评估、提供政策指导等外，还对投保后当年未发生环境污染事故的企业在续保时给予保费下降10%的优惠，同时，对参保企业完成风险整改的，在企业申报污染防治资金时给予优先解决；对部分规模小、风险低的企业缴纳保费降到1万元。

    在“利诱”的同时，无锡市也使出“威逼”措施。王晓栋说，无锡市把企业是否投保与项目环评审批、“三同时”验收、排污许可证、信用评价等多项制度结合起来。对参保企业不积极的高、中污染和风险行业企业，在等级评定时扣分，并将评定结果与绿色信贷挂钩并通报给中国人民银行。

    事实上，这些政策措施在国家层面也在推行。

    但是，专家认为，综合评价企业环境责任保险制度推进5年来的情况，仍然未摆脱“叫好难叫座”的困局。

    就是在无锡市，也出现了“部分地区为了完成任务，将那些规模小，环境风险小的企业纳入了参保范围”的情况。

    无锡称有望成为第二个强制险

    可以说，出台环境责任保险立法呼声始终伴随着这项制度的试行。2010年，就有专家表示，已经开始修改的《大气污染防治法》里写入了“环境污染责任保险”一章；在目前正在修改的环保法修证案中加入环境责任保险制度的呼声最高。

    事实上，在环保法的修改过程中，“环境保险、绿色信贷、环境税等经济政策”作为需要补充的环境管理制度和措施之一曾被着重提出，但是，在环保法修正案二审稿征求意见稿中，却没有相关内容。

   “立法出台需要大量的实践来推动，然而，真正要实施这项制度时，又面临着因无法律规定难以推行的问题。”环保部法规司这位负责人说，这种矛盾亟待解决。

   “将环境污染责任保险列入正在修订的环保法当中，为推进环境责任保险提供法律依据。”这是无锡市环保局的建议。无锡市环保局甚至认为，未来环境污染责任保险有望成为继交强险之后，全国大范围推广实施的第二个强制险产品。但是，缺乏法律基础的这项保险到底能走多远仍是未知数。