制定社会救助法，应怎样界定社会救助的概念，规定社会救助的范围，明确国家应承担的责任？

    在近日全国人大常委会法制工作委员会社会法室召开的社会救助法座谈会上，与会专家、学者对上述问题展开激烈的讨论。

    社会救助内涵外延都要明确

    如何界定社会救助的概念？中国人民大学教务处处长、社会学系教授洪大用认为，作为一种制度性的社会救助，即国家的社会救助，主要应明确社会救助相关主体在实施社会救助工作中的责任、程序和关系。这里的主体主要涉及政府、救助机构、救助对象和中介机构。制定社会救助法，要明确界定这几个主体之间的关系，同时对救助的标准如何制定、调整，救助的程序、动态管理等细节问题一一进行明确。

    那么，社会救助立法应如何界定社会救助概念？中国劳动关系学院公共管理系副主任杨思斌教授的观点是，立法不仅要明确社会救助的内涵，同时要明确外延。

   “所谓社会救助的内涵，是国家和社会依照法定的程序和标准，向陷入生存危机的社会成员提供物质帮助和社会服务的制度。传统的社会救助强调生活救助、经济救助，但是随着老龄社会的到来，社会服务的重要性愈显突出，因此社会救助的未来发展方向是社会服务和经济援助同样重要。”杨思斌强调。

    他指出，社会救助的范围在不同的国家和地区不尽相同，即使在同一个国家，它的范围也是动态的，会根据社会经济发展和贫困人群需求有所调整。作为一部规范社会救助的法律，应当有较大的稳定性，因此对社会救助的范围须作出明确规定。社会救助法应该重点规范生活救助，对专项救助和临时救助也应该有明确的规定，同时考虑到社会救助项目的发展，在立法技术上可以对社会救助范围作一个开放性的规定。

    立法模式选大选小是个问题

   “从学理上来讲，社会救助一般分为四大部分：基本生活救助、专项救助、临时救助和补充救助。补充救助主要是社会互助和民间救助。社会救助立法一方面具有紧迫性，另一方面也具有复杂性。”杨思斌说，这个复杂性在立法体例方面表现为，社会救助法是选择大救助还是小救助的立法模式；社会救助立法如何处理立法和现行的政策、制度之间的关系。

    杨思斌的担忧是，如果把现行的社会救助政策法律化，所有的政策都纳入社会救助立法中，这样的社会救助就会成为一个无所不包的大体系。带来的后果是，立法难度会增大，有些发展不是特别成熟的制度、项目，会随着整个社会保障体系和制度的发展而产生变化。

    北京理工大学法学院教授韩君玲认为，采取过去的立法原则，即成熟一个制定一个，或许更为适合。“可以先出台最低生活保障法，再分别针对流浪乞讨、无家可归者等出台专门法律，最后制定一个大框架的社会救助法。”韩君玲如此建议。

    中国社会科学院法学研究所助理研究员栗燕杰则提出了不同观点。他表示，制定大社会救助法还是小社会救助法是个问题。成熟一个制定一个的做法，会使社会救助法仅规范寥寥几种成熟的救助项目，过于保守，立法将难以发挥保障公民基本生存权利与人性尊严的功能；制定完美的、救助项目齐全的社会救助大法，则不切实际，立法阻力重重，实施的可操作性也得不到保证。

   “我认为，可以借鉴社会保险法关于险种项目等立法技术，采用相对开放的立法框架，即原则规定加列举再加兜底条款的模式。原则规定，即凡属于社会救助，均受本法一般原则制度的规范；所谓列举，就是把已经成熟的社会救助项目，如最低生活保障等在各章中一一展开予以规范；兜底条款是指，对于在全国层面尚未成熟的其他社会救助项目，授权国务院、地方人大予以立法。”栗燕杰表示，用这种立法模式去解决法律大小的问题，等到条件成熟时，再通过修改社会救助法的方式，将这些社会救助项目收拢进来。这样，“立大”还是“立小”的问题，就能得到较好解决了。

    明确规定各级政府具体责任

   “制定社会救助法，就是要用国家制度确定对公民生存权的保障，规范公权对社会救助的干预。公权既是决策者，又是管理者、执行者，还是监督者。所以，公权对社会救助的干预是全方位、全过程的，国家在这个过程中享有立法权、行政权和监督权。从责任划分上来讲，国家是责任主体，承担制度设计并履行给予义务。”北京师范大学社会发展与公共政策学院院长张秀兰的一段话，说出了国家在社会救助中的责任与义务。

    社会救助立法应该明确哪些由国家承担的责任？杨思斌作了具体说明。他指出，国家是责任主体，是主导。国家的责任主要是制度供给的责任，即立法和制定规则的责任。此外还包括社会救助资金的给付责任、实施这一制度的监管责任，以及引导监管民间救助的责任。

   “制定社会救助法时，一定要对政府的社会救助实施机制细化和明确化，并将各级政府承担社会救助费用比例的责任规定得非常清楚。”韩君玲补充建议。

    同时，杨思斌还建议立法时应对现有的社会救助经办机构作出规范。“这是社会救助立法中需要解决的重要问题。经办机构缺乏规范导致目前社会救助中一些不够专业甚至是违反法律规定的情况出现。所以在立法中应对社会救助经办机构作出明确界定。”他认为，可按照“管办分离”的服务型政府建设思路来考虑这一问题。