在一般情况下，行政案件与民事相互独立、互不关联，各自解决不同的争议，但在审判实践中，有些行政（民事）案件非常复杂，案件之间相互牵连，一案的案件事实的认定，往往要等待另一相关的民事（行政）案件的审理结果，遇到这种情况根据法律规定应中止诉讼，待另一相关案件的判决结果出现后，再恢复审理。这必然导致行政案件与民事案件的交叉。对此，审判实践中始终存在“民事先行”还是“行政先行”的争论。这个现象引发我们对行政诉讼与民事诉讼相互交叉情况应当如何处理的思考。

    关于民事争议与行政争议相互交叉的案件如何处理，我国目前存在立法滞后状况，导致法律对此类案件的处理无明确规定，比如《中华人民共和国行政诉讼法》就没有明确规定，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第51条第1款第（六）项规定“案件的审判须以相关民事、刑事或其他行政案件的审理结果为依据，而相关案件尚未审结的，应中止诉讼。”和《中华人民共和国民事诉讼法》第136条规定：“本案必须以另一案的审理结果为依据，而另一案尚未审结的，应中止诉讼”，这两条规定均是概括性规定，在审判实践中操作性不强，而能够解决一些问题的只有《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第61条规定“被告对平等主体之间民事争议所作的裁决违法，民事争议当事人要求人民法院一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理。”但这司法解释条文简单且仅仅规定了行政裁决情况下法院的合并审理，范围过窄，并且很不具有可操作性。可见，现有的法律根本无法应对司法实践中行政诉讼与民事诉讼日益紧密的现象[1]。下面，笔者试从审判实践中谈下对解决此类问题的一些认识。

    1、当事人对民事争议提起诉讼时或在民事诉讼中，当事人未对涉及的行政争议提起行政诉讼，由民事审判庭对民事诉讼及有关属于行政争议问题一并管辖，不过，民事审判庭只对行政行为的合法性进行形式上的审查，即是只要行政行为外在形式的表现内容合法，即可作为民事案件的定案依据。理由：⑴行政诉讼也坚持“不告不理”原则，行政诉讼只能由当事人提起，如果当事人没有提起行政诉讼，依法受理行政争议的行政审判庭不能主动立案受理和审理。因此，如果当事人起诉时或诉讼中未对涉及的行政争议提起行政诉讼的，只能由民事审判庭对有关属于行政程序解决的问题进行审查。⑵由于行政行为具有公定力，我国法律明文规定否定行政行为公定力的程序只能是权力监督程序、行政监督程序、行政诉讼程序，而非民事诉讼程序，故民事诉讼程序不具有审查行政行为合法性的功能。[3]

    2、人民法院在民事诉讼中已对有争议的可诉具体行政行为作为证据审查后予以认定，且作出的民事判决已经发生法律效力，此后，当事人如果对该有争议的行政行为不服而提起行政诉讼，人民法院应当裁定不予受理。理由是：根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款第（十）项“诉讼标的为生效判决的效力所羁束的，应裁定不予受理；已经受理的，裁定驳回起诉”的规定，诉讼标的为生效判决的效力所羁束，不仅指为生效判决的内容所羁束，而且应当包括为生效判决认定的事实所羁束，因为无论民事还是行政判决都是以人民法院名义作出的，而并非以某审判庭的名义作出，法院在民事判决中对具体行政行为合法性的认定对内对外都具有拘束力。如果法院受理这类行政诉讼且作出与原生效民事判决的认定不一致的行政判决，则会出现同一法院或不同法院对同一行政行为的合法性作出互不相同的认定的现象，这样，往往会影响法律的严肃性和生效判决的执行力，即使通过民事诉讼的再审程序予以改判，也增加当事人的讼累。

    3、以民事争议为主，行政争议作为附属问题的案件，这类案件当事人对民事争议提起诉讼时或在民事诉讼中，当事人对与民事争议相关的行政行为不服又提起行政诉讼，且符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十一条“提起诉讼应当符合下列条件：⑴原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民，法人或其他组织；⑵有明确的被告；⑶有具体的诉讼请求和事实根据；⑷属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖”的规定起诉条件的，且行政判决将成为民事诉讼的附属问题时，人民法院应立行政案件，并同时中止民事诉讼，由行政审判庭对民事诉讼的前提问题作出裁决后再恢复对民事案件的审理，即是“先行政后民事”的审理原则[4]。理由：⑴行政诉讼与民事诉讼是性质完全不同的诉讼，两者的目的和任务各不相同，在行政诉讼中，当事人提起诉讼目的是请求法院撤消被诉具体行政行为或确认被诉具体行政行为无效或违法。人民法院审理对象是被诉具体行政行为，审理的内容是被诉具体行政行为的合法性。而在与之相关的民事诉讼中，人民法院对与民事争议相关的具体行政行为，则仅仅作为证据材料进行审查，其审查的范围和强度与行政诉讼中的审查完全不同，且有的民事案件只审查有无该具体行政行为，而不去审查该行为是否合法，如房屋预售纠纷案件，人民法院只审查当事人是否取得预售许可证，而对预售许可证是否合法不予审查。因此，为保证两大诉讼对同一具体行政行为合法性的认定准确、一致，对不同案件的事实认定更加清楚，当事人在提起民事诉讼前或在民事诉讼中，对与民事争议相关的可诉具体行政行为提起的诉讼，只要符合起诉条件，人民法院应当立案受理。⑵在行政诉讼中，人民法院在对被诉具体行政行为的合法性进行全面审查后，其作出的行政判决能直接撤销违法的被诉具体行政行为，或确认被诉的具体行政行为违法或无效，而在民事诉讼中，即使人民法院经审查认为行政行为违法而不能作为定案依据予采信，但民事判决却不能因此而判决撤销或确认该违法的具体行政行为，使该违法的具体行政行为仍然继续有效，出现司法与行政不统一的情况。为了保证司法和行政的统一性，当事人在提起民事诉讼前或民事诉讼中、对与民事争议相关的可诉具体行政行为提起的诉讼，只要符合起诉条件，人民法院应当立案受理，以便通过对被诉具体行政行为的合法性审查，及时撤销违法的具体行政行为；或确认违法或无效的具体行政行为，使司法与行政相统一，也使行政判决与民事判决保持一致，维护法律的统一性和严肃性。

    4、以行政争议为主，民事争议作为附属问题的案件，这类案件一般出现在行政诉讼中，有些行政行为及相应的不作为的合法性是以民事关系作为其行为基础和内容的，如行政登记、行政确认等。在民事权属争议没有定论的情况下，难以确定行政行为合法与否[5]。而对民事行为的效力作出判断是民事诉讼的职责，民事行为的效力直接关系以此为基础的具体行政行为的合法性。如果具体行政行为的合法性是以民事行为的有效性决定的，由于行政行为的合法性审查依赖于民事案件的裁决结果，应当采取“民事先行”的审理原则。即在行政诉讼中，如果与之相关的民事案件也已被受理，人民法院应裁定中止行政诉讼，待民事诉讼终结后再恢复行政诉讼[6]，以维护法律的一致性和严肃性。如公民丙与公民丁签订一房屋买卖合同，约定公民丙将其一套房屋卖给公民丁。双方并办理了房屋变更登记手续。后公民丙以该房屋买卖合同是其在受公民丁的欺诈之下签订的为由提起民事诉讼，主张房屋买卖合同无效，同时公民丙又以房屋权属登记机关作出的房屋变更登记违法为由提起行政诉讼，请求人民法院判决撤销房屋变更登记行为。这类行政案件与民事案件的交叉，由于行政行为的合法性审查依赖于民事案件的裁判结果，应采取先民事后行政的审理原则。

    5、对行政争议与民事争议并重的案件，建立行政附带民事诉讼制度解决

    《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第61条规定“被告对平等主体之间民事争议所作的裁决违法，民事争议当事人要求人民法院一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理”，这就为建立行政附带民事诉讼制度提供了法律依据[7]。所谓行政附带民事诉讼制度是指人民法院在审理行政案件的同时附带审理与行政案件相关的民事案件，即由行政审判庭对行政行为的合法性进行审查时，由同一审判组织对所涉及的民事权利争议一并审理解决的制度。这样既可以减轻当事人讼累，提高审判效率，又有助于裁判统一。[8]

    行政附带民事诉讼的确立首先是诉讼程序效益原则的要求。为了实现程序效益，就必然要求减低诉讼成本，如缩短诉讼周期，简化诉讼程序。一般而言，诉讼程序越是繁琐，诉讼费用就越高，诉讼周期也越长。进行行政诉讼同样要求遵循诉讼效益原则，而这一点却长期以来被行政诉讼理论与务实界所忽视；其次是为了确保法院裁判的一致性。如果司法机关针对同一案件所作出的裁判相互矛盾则必然会影响法院裁判的一致性和统一性，而这将在很大程度上削弱司法的权威性，从而使司法权不能发挥其应有的作用。然而，审判实践中，不同法院所作出的判决相互矛盾或同一法院内部不同审判庭之间裁判相互冲突的现象比比皆是，法院裁判相互矛盾的情况最经常出现在行政争议与民事争议相关联的诉讼案件中。因此，建议将关联性较为紧密的民事争议与行政争议合并审理，行政附带民事诉讼则是一种很好的解决途径。

    【注释】

    [1]马怀德、张红著：《行政争议与民事争议的交织及处理》，载法律出版社《行政与民事争议交织的难题》第57页。

    [2]江必新主编《中国行政诉讼制度的完善》（法律出版社）第222页。

    [3]苏西刚、付文华著：《民事诉讼中行政附属问题探析》，载《行政法学研究》2000年第1期第59页。

    [4]四川省高级人民法院行政审判庭《关于行政案件与民事、刑事案件交叉问题的调研报告》，载法律出版社《行政执法与行政审判》2004年第1集第130页。

    [5]姬荣德著：《该案“行政先行”还是“民事先行”》，载法律出版社《行政执法与行政审判》2004年第4集第113页。

    [6]段小京著：《行政诉讼的附属问题及其管辖研究》，载法律出版社《行政执法与行政审判》2005年第1集第27页。

    [7]该条司法解释作为建立行政附带民事诉讼制度的法律依据仅是笔者的观点。条文上该条是采用了“一并审理”的用语而没有采用“行政附带民事诉讼”的用语，可以说学术界理论上所讨论的行政附带民事诉讼及相关程序没有被最高人民法院认可。参见甘文：《行政诉讼法司法解释之评伦——理由、观点与问题》，中国法制出版社2000年版，第175页。

   [8]姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社、高等教育出版社1999年版，第396页。

    （作者单位：广西贵港市覃塘区人民法院）