我国人多地少，土地资源稀缺，伴随着工业化和城市化快速发展，越来越多的农村土地被征用作非农建设。当前，我国在土地征用补偿方面还存在法规不够完善、标准不够一致、与普通赔偿制度相脱节等问题，制约着土地征用补偿工作的健康发展，需要尽快完善相关制度，为土地征用补偿提供遵循和依据的制度。笔者就法院审理涉土地征用行政案件中土地征用补偿制度进行了调研，在探讨土地征用补偿制度的司法规范之前，有必要先了解一下土地征用过程中存在的弊端

    一、土地征用补偿制度的概念

    土地征用补偿制度，是国家关于土地征用补偿工作的规范，是在土地征用行为发生后，对被征用土地的人员实施利益补偿的一种必要措施，对于促进城镇化建设活动顺利开展，具有重要意义。

    二、现行土地征用补偿制度的弊端

    现代世界上绝大多数国家的宪法或基本法都规定对公民财产合法的行政征用应基于公共利益的需要。“财产权是神圣不可侵犯的权利，除非法律认定的公共需要显系必要时，且在公平而预先补偿的条件下，任何人的财产不得被剥夺”我国新修订的《宪法》第13条也规定“公民的合法的私有财产不受侵犯。国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权。国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿”在此，宪法明确规定了行政征用权的行使应基于公益目的，而对于非公益目的的用地，则只能通过市场购买。然而在实际工作当中，政府基于政绩、财政收入或经济利益的考虑，对土地的征用无论是公益目的还是非公益目的，一律按照公益目的的标准来征用。产生这种现象的原因主要在于：一.公共利益这一概念的模糊性和难以界定。公共利益应与私人利益是相对的概念，但又并非截然对立。是主体对客体所作的价值判断，具有主观性，概念抽象，内容不明确，表现为利益内容的不确定性和“受损对象”的不确定性。因此，这一概念的模糊性导致了政府部门在征用土地过程中无法加以细致区分是否为公益之目的，而一律采公益标准进行强制征用。二.基于政绩和经济利益的考虑，地方政府也有可能对是否为公益目的不加以区分。我们知道，地方经济的增长不可或缺的重要方面就是对土地的依赖，因为企业要想获取更大的发展空间就需要向政府购买土地以扩建厂房或进行开发建设，由此，企业往往会基于自身生存、发展或盈利的需要，要求政府出面征地，再以高额的出让金购得土地以实现其经营目的。而经济的发展也是衡量当地政府政绩的一个重要指标，并且依靠稀缺的土地资源还可获取高额的土地出让金，增加财政收入，甚至是其财政主要来源，因此政府也就乐于依此目的行使行政权力进行征地。在这种目的支配下的征地行为显然是违背公益目的的，并且会严重损害农民的利益。农民赖以生存之土地被政府以低价征用，并以高价转让给开发商，而农民从中仅分得有限的补偿金，等于是遭受了政府和开发商的共同盘剥，而且还有助于贪腐之风和寻租行为的滋生，违背法律之目的。因此，将征地行为的公益目的与非公益目的进行混淆，是对农民生存和发展利益的一种剥夺，也使得土地征用行为缺乏合法与合理性的基础。

    我国宪法和法律虽规定政府可依公共利益之目的强制征用土地，但却未对这种权力的行使确定具体的主体范围、权限和程序规制，没有对公共利益的范围作出明确的界定。这就导致了实践中政府的征地行为事实上不受限制，容易产生权力的滥用和腐败现象的发生。其次，由于权力的不受限制，政府在征地过程中往往会遭遇被征用者的反抗和抵制。而政府为了实现其征地目的，则会采取强制征用的手段，如强制拆迁、占用等，这样不仅不利于工作的开展，而且易于造成人身伤害案件的发生和引发更多的社会问题，现实中因强拆、强占等行政行为所导致的人身伤亡案件也不鲜见。程序的缺失还会导致征地补偿费用无法及时发放到被征用者手中，被征用者的经济利益也无法得到及时有效的维护。关于补偿金的发放，实际操作多是由开发商直接支付给被征用者所在的农村集体经济组织负责人，而这一过程就不可避免有着暗箱操作，即最终到达被征用者个人手中的补偿金数额可能已大大折损，即在政府与开发商之外，又多受农村集体经济组织负责人的一层盘剥，利益严重受损。

   《中华人民共和国土地管理法》第27条、第47条规定：“国家建设征用土地，由用地单位支付土地补偿费。”“征用耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征用耕地的土地补偿费，为该耕地被征用前三年平均年产值的六至十倍。每一个需要安置的人口的安置补助费标准，为该耕地被征用前三年平均年产值的四至六倍。但是，每公顷倍征用耕地的安置补助费，最高不得超过被征用前三年平均年产值的十五倍。”这些法律法规虽说规定对土地征用进行补偿，但我们也应看到，这是一种不完全补偿或部分补偿，其特点是补偿费用较低。法律规定的补偿费用仅涵盖了被征用者现期或基本的经济利益，因为它是按照土地原用途所给予的补偿，即否定了被征用者土地财产增值的利益，即使这样，这种利益的补偿也是不充分的，是一种制度上的剥夺。而这些现期利益或说基本利益可以说是维持被征用者生存权的基本保障，土地增值的利益则是维持被征用者发展存续的基本保障，前者虽予补偿，后者却被剥夺了，因而说对被征用者的后续发展权未加考虑。这种补偿方式的不充分性还体现在土地流转的限制中。土地作为一种稀缺的资源，无论是基于公益目的或是非公益目的，要做到合理地配置使用，都离不开市场调节的作用。农村土地本为被征用者集体所有并使用，但国家不允许其自由流转土地，而只能通过国家征用的方式使土地进入市场，并且也只是土地的使用权可进入市场。这样国家就掌握了土地交易的一级市场，其通过土地使用权的出让价格所获取的高额回报要远远高于其征用土地的成本。相比之下，被征用者虽拥有土地，但却被拒于市场之外，自然也就无法在征地和土地市场化的过程中获得土地的市场价格，即不能获得土地的非农化收益。有限的征地补偿金实际上是对被征用者土地利益的变相剥夺，而在大多数地方，土地却是被征用者收入的唯一来源。在当前中国社会城乡差异巨大、社会保障体系不完善的情况下，被征用者失去土地而又无法得到充分合理的补偿和安置，其所受伤害之大可想而知。

    虽然我国经济发展迅速，被征用者对土地的依赖性有所降低，但并未从根本上解除被征用者对土地的依附性。在广大农村，占全国人口80%以上的农民他们绝大多数还是需要依赖土地作为其生活和发展的基本保障，而在贫困地区，这种现象就更为明显。 政府征用土地虽然是基于公共利益的目的，但也不可忽视被征用者的基本利益，这是关系到社会局面稳定的重要方面。而法律规定土地征用中的补偿是仅以被征用者保持原有的生活水平为原则进行补偿的，补偿的内容也仅限于集体使用这块土地所获得的利益，而不包括土地的市场价值。农民依靠土地所获得的补偿一般是一次性补助，只能维持原有的生活水平，而在当前社会保障体系和劳动力转移制度尚不健全的环境下，其可能就此失去经济来源，也即发展权被剥夺了。所以，现有的制度仅仅是意识到了保障被征用者生存权的重要性，却并未对生存权和发展权给予充分的保障，且对被征用者的生存权和发展权产生了巨大的负面影响。”

    三、土地征用补偿制度的司法规范应从哪几方面入手

    一、合理确定补偿标准。合理、公平的补偿无论对国家还是个人，都应该是“合理的市场价值或国家乐意支付、个人及单位愿意接受的价格”。由此，在确定补偿标准时可采取“成本核算法”或“机会成本核算法”来计算基本补偿额度。并结合公平、适度的原则，以市场为参照，根据当地经济发展情况和生活水平进行适当调整，一般不高于当地行业价格的平均水平，并在国家物价机构的有效认定后实施补偿，提高经费给付的可操作性。此外，还可采用非经费补偿的方式，即采用税收减免优惠、许可证发放和政府嘉奖等措施，同样使被征用土地者获益，增强补偿方式的灵活性。

    二、严格规范补偿程序。我国目前尚无明确的土地征用补偿法律程序,仅有一些原则性规定。根据这些规定和有关法律，结合土地征用补偿实践，补偿程序可分四步实施：1、征用交接前，由征用或使用单位向被征用单位或个人出具有关征用接收凭证；2、由被征用单位和个人凭征用接收凭证，向当地土地主管部门和住建部门进行申报；3、土地征用部门应在一定时限内协调当地工商、财务、物价等部门对申报材料进行审核，在核实情况后，上报本级人民政府批复；4、由土地征用部门根据人民政府的批复通知被征用单位或个人凭征用接收凭证在规定时限内到指定机构领取补偿金。在双方补偿问题出现争议时，由主管机构进行调解。

    宪法和法律规定土地可以基于公共利益的目的进行征用，而所征之地由于会带来巨大的经济收益，政府、开发商可能会基于各自的利益需求而产生各种土地违法行为，滥用行政权力、随意征用，严重损害被征用者的利益，这就需要建立有效的法律程序来制约这种权力滥用的现象，并且“公共利益内涵的不确定性使得建立公共利益决策程序来制约行政权滥用变得尤为重要”所以，完善土地征用制度首当其冲地应当完善土地征用程序。

    首先，我国现行的《征用土地公告办法》规定征地信息告知公众的时间始于征地方案获得批准之后，由被征用土地所在地的市、县人民政府在收到征用土地方案批准文件之日起10个工作日内进行公告。而公告的内容仅有批准用途一项，对所征之地与公共利益的关系并无说明，相对人无法从中准确得出此项征地行为的合法正当性，难免造成心理上的抗拒。 这种书面公告形式所涵盖的范围具有局限性，实践中很多村民未曾留意这种公告，或是虽有留意但由于文化水平的限制而无法了解其中的内容，导致其主张权利的期限被耽搁而无法及时维权，从而在征地过程中引发激烈的矛盾。所以说相应的对策可为充分赋予村民应当享有的知情权、参与权和主动权，使其有效行使相关权利主张，减少对抗。1、公告内容要明确化。要改变政府征用公告内容的模糊性，就应当进行明确、具体化处理。即在公告内容中应当载明所征地的范围、用途、期限，以及因何而征，也即是否符合公共利益之目的，并应当告知村民所应享有的权利和进行救济的途径。充分赋予公民知情权，让其充分参加到征地行为这一过程中来，避免在其不知情的情况下使其权利受到侵害。2、告知方式要全面化。如果仅以张贴公告的方式告知，则由于覆盖范围有限，很难使每个权利人及时知晓这一关乎其切身利益的情况。对此可在通讯发达的现代社会，有条件地通过广播、电视、电话、互联网等各种通讯方式进行告知，以确保权利人都能及时得知其土地被征用之情形。并且如所征之地较小，村民又相对集中、人数较少的情形下，可采取直接送达、留置送达、邮寄送达等形式告知，或是以组织村民会议的形式告知、共同商讨，这样一来，成本更低、更具效率。总之，可将各种方式结合起来，灵活运用，才会避免使征地公告的形式流于形式化。

    其次，建立土地征用听证和补偿诉讼制度。对行政行为进行听证，是对其合法性和合理性的一种监督，避免行政擅权，也是现代行政的发展趋势，体现了民主行政。然而我国现行的《国有资源听证办法》则规定听证程序只使用于征地补偿阶段，而对有关征地决策本身是否符合公共利益并未引入听证程序。这样做的后果是政府的征地决策行为无法得到民众的有效监督，公民无法真正参与到决策行为当中，仅作为被动的受众而存在，这样其实体利益和程序利益也就极有可能被虚无化了。并且，由于征地决策一般所涉范围较广、财产数额巨大，在利益的诱惑之下，个别行政机关工作人员极可能因此而追逐私利、腐化堕落，而公民的财产权利也就更有被侵蚀的危险了。因此，建立土地征用听证程序，将政府决策行为置于民众的监督之下，使其明朗化，既是现代民主行政的要求，也是维护广大农民利益的要求。 建立完善的土地征用听证程序，我们还可借鉴国外一些成熟的做法，建立补偿诉讼制度。建立补偿诉讼制度是保护被征用方合法权益的重要措施。通常情况下，对于当地土地主管部门违法拒绝补偿或补偿有失公正的，被征用方均可提起补偿诉讼。上级土地主管部门有权责令下级土地主管部门作出合法补偿决定，或者在查清事实基础上直接作出决定，责令下级土地主管部门履行补偿义务，或指令下级土地主管部门的补偿处理决定予以变更。同时，要依法界定补偿行为的时效性。结合实践，补偿请求时效宜以两年为限，从被征用方知道或应当知道其合法权益受损之日起开始计算，保障被征用方尽快行使被征用补偿请求权，提高土地征用补偿效率。土地征用不只要符合公共利益的需要，也不可忽视农民自身的利益，政府应在合理征用土地的前提下，切实做好对农民的安置辅助工作，确保农民的生存和发展权得到有效的保障，也是现代行政的应有之义。  

    四、 土地征用补偿原则的完善

    关于征地行政补偿的原则，应确立了“正当”、“公平”、“公正”、“合理”等补偿原则，征用土地补偿原则总的来看，可分为完全补偿原则、不完全补偿原则和相当补偿原则三种。就世界总体的发展趋势来看，相当补偿原则日益占据主导地位，其给予相对人的救济更加充分、合理。而我国目前的补偿仍属不完全补偿，且补偿范围和标准也比世界上其他国家和地区偏小偏低，因此，为了给予相对人利益更加充分的保障，征地改革势在必行，应当采取相当补偿原则来确定补偿标准，具体做法有：

   （一）充分利用市场调节杠杆确定补偿标准。我国现行的不完全补偿原则是计划经济时代的产物，与“一切服务于国家建设”、“农业为工业提供积累”的观念有关，被征用者因土地被征用所获得的利益要远远小于损失的利益，这是对被征用者利益的极大漠视。而在我国进入市场经济的过程中，一切商品都应以市场指导价为标准，土地也不应例外。虽说行政征用是为了公益目的，但基于土地可获得的巨大经济利益，而政府仅以少量有限的补偿金即换取可带来巨大效益的土地资源，对农民来说是相当不公平的。因此，政府在使土地进入市场领域的进程中，不应忽视被征用者的利益，将其排除在市场之外，至少应当在市场指导价格之下给予被征用者相当价外的补偿，才可有效维护被征用者的利益。

    （二）对生活用地的征用，要确保被征用者失去土地之后基本的生活所需，也即生存权的存续，对其可给予一次性补助，并至少要维持在原来的生活水平之上才可。而对经营生产用地的征用则要确保失地被征用者发展生产的需要，也即发展权的存续，若对此仅靠简单的金钱补助则无法做到充分保障，因为此时被征用者的经济来源可能就此断截，后续发展无从解决。相应的，政府可在金钱补助之外再采取其他的救济方式，如通过行政给付的方式来维持失地被征用者的可持续发展，如完善社会保障体系、转移就业、提高就业机会和渠道、技能培训等，通过各种措施以确保被征用者的生存和发展权，而不能仅靠单一的金钱标准来确定补偿。

    （三）非盈利性用地主要是关于基础设施的建设，为更多人利益而设，其补偿的经费来源也主要是政府财政的拨付，因此说要求被征用者为此负担一定义务、作出特别牺牲也是正当的，即补偿标准在可接受的范围内可稍微低一些。但盈利性用地是基于产业调整、转移和发展的需要，其补偿的经费可来源于政府财政和企业的经营收入，即此时土地进入市场化运作，而据此所获得的利益也不应该将土地的原所有者拒之于外，此时补偿标准应适当提高，以体现公平原则。

    因此，根据相当补偿原则，在现有的经济水平尚不足以“完全补偿”的条件下，可采取“补偿范围适当放宽，补偿标准灵活掌握，补偿方式多样化”的方案，使征地补偿不仅能弥补相对人损失，又可有效配置资源、监控权力，而决不能搞一刀切行政，不分情况地统一适用一个标准进行补偿。只有通过相当补偿的原则，使被征用者与社会合理分担征地过程中义务和损失，共同享有土地市场化所带来的收益，才能有效促进经济的健康发展，才是合理正当的。

    五、土地征用补偿司法规范具体措施

    被征用者土地被征用之后，如何对其进行妥善安置，并确保其生存权和发展权不受影响，则应采取多样化的安置途径。过去的一次性货币补助形式是将被征用者的土地利益排除在市场之外，无法满足被征用者失地之后后续发展的需要，因此改革征地补偿制度则应体现可持续发展的要求，使被征用者也能享受土地市场化、商品化所带来的效益。（一）货币补偿。货币补偿是被征用者所获得的最直接的补偿方式，此种补偿费用应包括基本的土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补助费等，是被征用者土地被征用之前所拥有的现期利益，也是其维持生存所需最基本的补偿费，不可被剥夺，应及时给予作价补偿，并且应当尽量减少补偿费经手的中间环节，可由政府通过银行直接支付给被征用者个人，并不得拖欠。根据我国《土地管理法》的规定，土地补偿费和安置补助费的计算标准是按土地征用之前的前三年平均产值计算的，而这种计算方法没有考虑到土地本身的价值和所带来的市场效益，前者作为农地的价值相比后者作为市场领域的商品的价值而言是微不足道的，所以按之前的产值进行低价补偿等于是对被征用者土地利益的一种隐性剥夺。因此，只有按土地的市场价值和收益来计算补偿费用才是合理的，才能使被征用者共享土地市场化的利益。（二）社会保险安置。货币补偿有其优点，即可一次性到位、满足被征地人当前迫切的生活需求，但从长远来看，其使农民丧失了生活或经济来源，后续发展缺乏保障。对此，可采取社会保险支付的方式，即经过被征用者的申请，先一次性支付部分补偿费给被征用者满足当前生活所需，剩余部分由政府分期支付给保险公司，再由保险公司按期支付给农民个人，被征用者与保险公司签订保险合同，而这种保险合同还可进行质押贷款以满足未来生产生活之急需。此外，保险公司还可按照有关规定利用此笔补偿费为被征用者办理失业、医疗、养老保险。这样做既可缓解政府一时的财政负担，又可实现失地被征用者的可持续发展，具有较强的可操作性。（三）土地作价入股。国家征用被征用者集体所有的土地，理论上只是使用权的征用，而所有权并未转让，意味着一定期限届满后要归还土地给集体和个人，但实际上土地征用后要让使用权重归被征用者手中已经不可能，土地所有权和使用权实际都已“绝卖”了。针对此种情况，可在维持土地集体所有制的前提下，根据土地的收益能力，将其折价入股，并分配给土地原所有者，使其成为股东参与土地的开发与经营，享有利润分配和风险承担。这样做既可减少征地过程中的阻力，使被征用者也成为土地开发过程中的主体，还可使被征用者分享土地所带来的市场收益。（四）农业安置。土地是被征用者生活和生产的主要经济来源，保障被征用者失地之后的生活生产所需，还可通过土地承包经营权的调整和预留地的安排来实现。即首先在被征用者土地被征用之后，由农村集体经济组织在本集体内重新调整土地承包经营权的分配，或是组织被征用者重新开发新的土地，以满足失地被征用者的土地需求。其次，还可在被征用地的规划区内预留一定比例的土地给被征地的集体经济组织，使其从事生产、开发、经营之用，使被征用者可与当地的经济开发一同发展，共享所得利益。（五）就业安置和技能培训。被征用者土地被征用之后，政府和用地单位应提供多种方式和渠道以实现剩余劳动力的转移，这也是确保被征用者发展权之所需。放宽户籍制度，打破城乡壁垒，鼓励失地被征用者进城发展、寻找就业机会，当地政府也应协助做好安置协调工作，并使进城务工的被征用者享有同城市居民同等的就业、保险、入学、医疗等待遇。用地单位可在当地开发、发展生产的同时，依据本单位的用工制度和实际需求，在同等条件下优先录用被征地的被征用者，提供充分的就业机会。政府提供资金支持，建立专门的培训机构，依据当地被征用者的特点，对其进行专门技能的培训，以使其获得重新工作的技能，为其后续发展提供保障。

    总之，在考虑到被征用者的生存权和发展权的前提下，政府和社会应当承担更大的责任，保护失地被征用者的权益不被肆意剥夺，并获得合理的补偿和援助。

    【参考文献】：　

    [1]《中华人民共和国土地管理法》2004年8月28日第十届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议《关于修改〈中华人民共和国土地管理法〉的决定》第二次修正）

    [2] 黄威：《土地征收补偿制度探究》，中国审判法律应用系统，2007年8月2日浏览。

    [3]韩刚：《关于农村土地征用制度改革的法律思考》 找法网浏览  2011-10-24

    [4] 温铁军、朱宋银：《县以下地方政府资本原始积累与农村小城镇建设中的土地问题》，载《经济研究资料》，1996年第1期。

    （作者单位：河北沧州孟村回族自治县人民法院）