在我国法律中，所谓的一事不再罚在我们《行政处罚法》第24条明确无误地规定“对当事人的同一个违法行为，不得给与两次以上罚款的行政处罚”。可以明确的从法律条文中我们可以知道该原则的确切涵义是对行政相对人的同一个违法行为，行政主体不得进行两次以上的罚款。作为行政处罚的重要原则之一，“一事不再罚”在我们从立法层面上需要修改完善。对“一事不再罚” 的内涵探讨，特别是对“一事不再罚”的深入分析。“一事”，即“当事人的同一违法行为”，主要有五种观点，即：违法行为说，违反法律规范说，“经验、常识”说，构成要件说和违反行政管理秩序说。而对不再罚之"罚"在我国的行政法界也有罚款和行政处罚之说，我们需理解并加以明确。在适用“一事不再罚”时也需要在主体竞合和法律竞合是加以区分。

    一、“一事不再罚”之出处

    行政法中的“一事不再罚”原则源自刑事诉讼上的"一事不再理"原则，其基本含义是：行为人的一个违法行为受到处罚后，任何有处罚权的机关（包括原处罚机关和未处罚机关）均不得以同一事实和理由再给与行政处罚。将其通俗化来表述，即行政相对人犯错一次就只需承担一次行政，而且这种处罚必须是先有的、法定的。《行政处罚法》第24条规定：“对当事人的同一违法行为，不得给与两次以上罚款的行政处罚。”这一规定是“一事不再罚”在我国立法层面上的集中体现。

    “一事不再罚”是由古罗马共和国时期刑事案件处理中的“一事不再理”、（double jeopardy）“原则演变而来的。当时法院实行一审终审，实行”一事不再理"是为了对已经发生法律效力的案件，不得再行起诉和处理。其目的在于提高司法效率，防止对犯罪者重复定罪并给予刑事处罚。

    二、“一事不再罚”之重要性

    在行政法中，“一事不再罚”的内涵是指：对行政相对人的一个违反行政法律法规的行为，不得以同一事实和同一依据，给予两次或两次以上的行政处罚。作为行政法重要原则之一的“一事不再罚”，在我国立法上却是差强人意的。《行政处罚法》当初在起草时，曾试图将“一事不再罚”作为行政处罚之一般原则，在总则部分加以规定，即"对当事人的同一违法行为，不得给予两次或两次以上的行政处罚。"但是争议颇大。在正式通过的《行政处罚法》中，仅在适用部分作出一般规定，即“对当事人的同一违法行为，不得给与两次以上罚款的行政处罚。”而未在总则部分加以确定。而且将“不得给予两次以上的行政处罚”改为“不得给于两次以上罚款的行政处罚”。笔者认为，应将《行政处罚法》加以修改完善。对“一事不再罚”纳入总则加以充实完善，以实现立法之确定严谨性和指导政府行政行为之目的。

    确定“一事不再罚”原则，是为了维护行政相对人权益的需要。在行政管理中，行政相对人相对于行政机关，始终处于弱势地位，个人的权益很容易受到行政机关的不法侵害。“一事不再罚”作为原则在立法上的确定，有助于行政处罚之公平、公正以及行政立法之严谨性和确定性。同时，对于推动我国法治社会的进程以及构建和谐社会、法制政府、廉洁政府，树立政府之公众形象有着不可替代的作用。

    三、“一事不再罚”之“一事”探讨

    “一事”，即“当事人的同一违法行为”，再次我国理论界对此有着不同的认识。主要有五种观点，即：违法行为说，违反法律规范说，“经验、常识”说，构成要件说和违反行政管理秩序说。对于前三种，比较传统且较易理解，笔者着重介绍“构成要件说”和“违反行政管理秩序说”。

    （一）“构成要件”说

    该学说在对于行政处罚“一事”的认定上套用的是刑法理论的构成要件说，认为"一个违法行为"的构成要件包括四个方面，即违法行为的实施主体，违法行为的客体，违法行为的主观要件和违法行为的客观要件。只要相对人的行为同时具备了上述要件，才能被认定为是一个违法行为。笔者认为，尽管刑法和行政法都属公法范畴，且在众多领域有类似情况，但是在具体操作上得加以区分。因为行政处罚相对于刑罚来说是一种相对较轻的法律制裁。就从主观要件来说，我国的《行政处罚法》中未就行政相对人违法行为的主观要件加以具体规定，也未规定主观要件变化，但是在《刑法》中，作为犯罪要件之一的主观要件在，在对相对人违法责任和违法性质，以及所受处罚都有较为详细的规定。主观要件上，《行政处罚法》规定的是较为宽泛的，只追究相对人是否违法而未就违法的程度做出相应的处罚。《刑法》则不然，在相对人违法程度上有着较为具体的规定，这是由于相对人的主观状态直接影响到当事人犯罪的性质、刑罚。从这一方面可以分析出主观要件在两法中所发挥的不同作用，就能影响到相对人的所处罚的程度。在客体方面，行政法规和刑法所保护的内容都有公民、社会、国家的利益。但是，行政法规所保护的客体与刑法所保护的客体是有所区别的。行政法是保护的国家法律所规定的一些禁止破坏的关系，而且这些关系式较为简单和生活化的。而刑法不仅保护公私的合法权益，还保护公民的人身权益，保护范围是广泛的。当相对人的行政违法行为达到某种破坏性时，刑法就会进行规范。所以说运用"构成要件"来对"一事"进行判断是不可取的。

    （二） “违反行政秩序”说

    该学说的突破口在于对行政法律法规及其行政管理秩序的总体的认识。一个违“法”行为，所触犯的法，作为一个行政法律法规的部门法看，还是该把此“法”作为行政法这一法律部门之法看。总体来说，行政法律所维持的是一个行政管理秩序。即行政法所需保护的所有的社会关系的总和。而切割到部分来说，则是具体的个别的单独的行政法律法规所维持的某一领域的行政管理秩序。即行政法所保护之部分社会关系。作为一个违法行为，其违反了某一领域的行政管理秩序，就已经触犯到整体之部分。其实质是包含之被包含。

    可能某一违法行为违反数个具体的行政法律法规，当然这些行政部门都有其特定的管辖权，但是作为整体来看，其违反行政法之维护的秩序，只需给予一次处罚，即认定为“一事”。具体地说，在判断“一事”上，须有以下特征加以认定：

    （1）同一违法行为必须是在特定时间、空间中发生的。（2）同一违法行为不应片面的单独的看待，应该整体的联系的看。（3）同一违法行为只是一个违法行为的行政违法形态。（4）同一违法行为有别于同一类违法行为。

    “一事”具体表现为：（1）一个行为只违反了一个行政法律规范的一项条款。如汽车闯红灯或超载，只违反《道路交通安全法》的一项条款，此时为“一个行为”，“一事”。（2）两个独立的违法行为，触犯了同一个行政法律规范的条款。如生产和销售假冒伪劣产品，只违反《产品质量法》的制销不合格产品的条款。此时，尽管是两个行为，实为“一事”。（3）牵连违法行为。是指相对人以实施某一违法行为为目的，但其方法、手段或结果又构成其他违法形式的情形。其特征是：存在数个符合违法构成要件的违法行为；数个违法行为之间具有一定的关系并构成有机整体；行为人只有一个违法目的。此时，该违法行为实为“一事”。（4）持续违法行为。指相对人在一段时间内连续不断的实施了某一违法行为，其违法行为表现在一段时间内处于持续不间断状态。如某车超载，由甲市到丙市，途经乙市市被交警发现并处以罚款和扣分的处罚，则之后到达丙市后，交警不得因同一理由加以处罚。因为该违法行为是持续的，所以自行为开始至结束，都应视为“一事”。（5）连续违法行为。是指行为人连续多次实施符合同一违法行为构成要件、中间有间断的行为。如某商店向三为顾客分别销售同一假冒伪劣商品，单独看每次销售都是一个独立的违法行为，总的看是同种性质的违法行为，此时应作“一事”。

     四、“一事不再罚”之“不再罚”的探讨

    “不再罚”，按《行政处罚法》的规定，即为“不得给于两次以上罚款的行政处罚”。立法明确规定了“不再罚”的范围，既是“两次以上的罚款”。为何此处的“罚”仅指罚款而非行政处罚呢？这是由中国的具体国情决定的。

    在《行政处罚法》征求意见过程中，此处争议颇大。在实践中，由于因同一事实或同一理由对当事人进行反复处罚的极端情况并不多见，如吊销营业执照，行政相对人只有一个营业执照可予吊销。而不同行政部门对同一违法行为的处罚，所依据的法律规则有所不同，往往会造成公权力的滥用和多头处罚的存在，特别是在利益驱动之下，罚款几乎是必然的行政处罚。将“一事不再罚”之“罚”，由行政处罚变为罚款，那么此时行政部门的行为就会受到约束，也遏制了部门利益这一驱动力，防止公权力的滥用，减少了行政相对人利益受严重侵害的可能性。这是合理的，也是立法者本意的体现。

    除此之外，罚款作为一种财产罚，只会对行政相对人造成财产损失，不会造成人身和精神损失，也给行政相对人以直接的利益制裁，能起到更好的教育警示作用。多头处罚，往往会增强行政相对人的抵抗情绪，也违背“过罚相当”原则。当违法收益大于违法成本时，多头处罚的存在，给行政相对人以这样一种信号，只要交钱，就能获得比较高的违法收益，这是一种变相的“权钱交易”，只会助长违法之风，不利于社会的稳定和政府形象的树立。在我国司法实践中，对“不再罚”存在主要的争议是可否进行其他行政处罚？如何适用二次罚款？

    对于再罚，立法未作明确规定，但是只能对当事人因同一事实或理由给于一次罚款的行政处罚，这是一种限制性条款。但是，在我国行政法律法规中还规定了除罚款以外的众多处罚，如警告，没收违法所得，没收非法财物，责令停产停业，暂扣或吊销许可证或营业执照，行政拘留等其他形式的行政处罚。每一种行政处罚都有其特定的内容，但是其目的是一致的，主要在于教育和警示，起预防作用。所以我国法律规则不排除其他行政处罚的适用。对于如何适用二次罚款的情况？笔者认为有以下几种：

    （1）当行政相对人的一个违法行为违反了多个行政法规则，并由此产生了多个行政主管机关基于不同的行政法规范，对行政相对人进行处罚，此时存在一个行政机关给与罚款，另一行政机关基于另一行政规则再次处以罚款的情况。笔者认为这是可取的。因为此种情况，行政相对人的一个违法行为已经侵害了数个受法律所保护的社会关系，为了维护关系的平衡，也为了达到"过罚相当"的目的，可采取二次或二次以上的罚款的处罚。

    （2）“量变”与“质变”所产生的二次处罚：此种情况有两种。一种是行政相对人第一次守法后，又再次基于同一理由或依据受到二次罚款。这种是“累犯”行为。第一次受罚的原因在于其破坏了一定的社会关系，即违反了某一行政法律法规，而再次受罚不仅是基于其违反了法律，更是因为前次之处罚并没有达到预防违法的目的。这时，尽管其主观的性质较为恶劣，但是其所受的处罚仍在法律规定的范围内，所以仅仅是一种数量的累积，是种在“量变”基础上的处罚。第二种情况是“质变”可能不光是数量上的变化，还有可能是在性质之变化，    

    五、 “一事不再罚”的注意事项

    （一）主体竞合的处理

    “一事不再罚”缺乏处罚主体法定唯一性的缺漏问题，应该重视。在行政处罚中，往往会造成行政机关的管辖权冲突的问题。作为行政权，其必须是唯一的。此时可遵循"谁先发现，谁先管辖"的原则，以先作出的行政处罚为主，罚款只能一次，在基于不同的行政法律法规处以其他形式的行政处罚。此外还应注意，专职部门的管理、处罚优于一般部门的管理、处罚。这是由部门划分的科学性、专门性、技术性决定的。还有，在执行处罚时，应当层级低的部门优于层级高的部门。行政法不同于刑法部门，因为行政法部门更为铁屑公众，与公众的利益息息相关，层级低的部门的处罚更加贴近生活，符合相对人的利益要求。

    （二）法律竞合的处理

    首先是要坚持“特别法优于普通法”的原则。坚持该原则是根据法律具体实施的需要，也是我们立法实践和立法传统的需要。特别法指适用于特别的法律关系主体、特别时间、特别地区的法律。使用于全国的法律称一般法，仅适用于某一地区的法律称特别法。特别法之所以能够优于普通法而适用，是因为其指向性的具体性和特殊性，是我国基本国情所决定的。特别法的适用必然符合普通法的精神和实行。

    其次，还是坚持“谁先发现，谁先处理”的原则。优于我国基本国情的复杂性和我国行政部门及职能设置的综合性，我国一些行政部门的职权是有一点的重叠的，如交通道路而引发的一些问题我们交通管理局和公安局交警支队都拥有对事件的处理权。再加之相对人违法的综合性，如案例所示，有不止一个部门拥有管辖权。但是需要明确的是，各部门的管辖权范围还是有区别的，对于管辖权的区别，也可以从理论上解决各部门对行政违法行为的处理权限。

    （作者单位：江西省新建县法院）