【摘 要】人民监督员制度作为检察机关司法改革的一项制度设计,在实践中具有重要意义。随着《关于实行人民监督员制度的规定》的出台,人民监督员制度在全国检察机关全面推行。但是该制度设计存在人民监督员的选任条件大众化、监督程序不科学、监督范围较小等一些问题,所以应当借鉴试点中的一些成功经验对存在的问题进行相应解决完善,以更好地发挥人民监督员制度的作用。

   【关键词】 人民监督员制度 问题 完善

    人民监督员制度是检察机关在我国司法改革的宏大背景下主动接受社会监督的一项制度创新。自2003年9月开展试点以来,监督的效果已充分显现。该项制度将影响公正执法的因素阻却在外,有效防止和及时纠正了职务犯罪案件在撤案、不起诉等环节可能发生的问题,保证了案件的质量,促使检察人员执法观念和执法作风转变,更加注重依法、文明、规范办案,减少违法违纪的情况发生。将检察机关查办职务犯罪案件工作中群众反映较多的问题,交由人民监督员监督。这体现了专门工作与群众路线相结合的原则和诉讼民主的要求,从法律效果和社会效果上促进了司法进步,赢得了广大人民群众对反腐败工作的理解和支持。2010年10月,经中央批准,高检院总结试点经验印发了《 关于实行人民监督员制度的规定》(下称《规定》),在全国检察机关全面推行该项制度。但是,目前我国人民监督员制度建设中尚存在诸多缺陷和不足,亟待法律层面的进一步完善。本文将从我国人民监督员制度实施中存在的问题及完善两大方面进行探讨。

    一、人民监督员制度存在的问题

    (一)人民监督员制度的实施缺乏直接的法律依据。

    我国《宪法》第41 条和第27 条作为人民监督员制度的宪法依据,《人民检察院组织法》第7 条的作为人民监督员制度的法律依据,均为原则性、间接性规定,可操作性不强,无法为人民监督员制度提供直接的、足够的法律支持。截止目前,我国专门调整人民监督员制度的规范性文件只有最高人民检察院于2010 年10 月颁发的《规定》。尽管该规定内容详尽具体、可操作性较强,但它仅仅属于部委规章,效力等级较低且具有较强的部门色彩。

    (二)人民监督员选任条件大众化,缺乏专业性

    人民监督员的选任方式直接关系到人民监督员制度的公信力,是人民监督员制度健康发展的关键。《规定》只设定了不宜和不得担任人民监督员的情形,对任职其他条件并没有严格的设定,年满23周岁、有选举权和被选举权的我国公民在理论上都有任职的资格。而人民监督员监督的“七类案件”涉及法律专业相当强,既涉及实体法律,又涉及程序法律,既关系到罪与非罪、此罪与彼罪的把握问题,又关系到证据是否充足问题,没有一定的法律专业知识,难以发现问题并有效地开展监督工作。案件一旦进入监督程序,人民监督员形成的监督意见对受监督的检察机关的最终决定和案件的处理有着直接的影响。因此,人民监督员的监督是一种专业性、实质性的监督,需要其具备刑法、刑事诉讼法等实体和程序法律方面的专业知识。根据《规定》第4 条,目前人民监督员的选任条件相当宽泛,更无具备相关法律知识的要求,从而导致人民监督员大众化倾向明显。

    (三)人民监督员监督程序不科学

   《规定》第二十二条 :“省级人民检察院承办的案件具有本规定第十七条第四项至第五项情形的,承办部门应当在提出拟处理决定之日起三日内将拟处理决定、主要证据目录、相关法律规定等材料通过本院人民监督员办事机构或者专人报送上一级人民检察院,并做好接受监督的准备。”换言之,对拟撤销案件、拟不起诉案件,侦查部门、公诉部门具有启动人民监督员监督程序的权利。根据《人民检察院组织法》和最高人民检察院的有关规定,撤销案件或不起诉的决定权在检察长(包括分管检察长)或检察委员会。侦查部门、公诉部门仅是根据案件侦查、审查情况提出拟处理的意见,该意见经检察长审查或检察委员会讨论,或被认可,或被否定。承办部门的拟处理意见,未代表检察院的意见,马上启动人民监督员程序无疑操之过急。

    (四) 人民监督员监督范围较小

    目前监督仅限于自侦案件的三种情况,同时,监督员程序设计不够具体,如人民监督员需要询问证人、讯问被告人,程序是什么;法定的羁押时间是有限的,人民监督员参与的时间与之如何衔接等。还有一点非常重要,《规定》赋予人民监督员与检察员同等的权力。但我们应当看到,人民监督员不可能具备专业的检察知识,他们以普通人的理性和良知判断案件、做出证据的采信和事实的判断是合适的,如果让他进行法律适用,这无疑勉为其难。

    二、完善人民监督员制度的对策思考

    为了真正发挥人民监督员的监督作用,防止人民监督员制度流于形式,应当对人民监督员制度做进一步完善。

    (一)完善人民监督员法律规范体系。

    目前,我国人民监督员制度的直接法律依据仅仅是最高人民检察院颁布的一系列部门规章,使人民监督员制度的推行和实施缺乏权威性、严肃性。应以现有相关立法为基础,不断完善中国特色的人民监督员法律规范体系。首先将规范人民监督员制度的立法由最高人民检察院的部门规章上升到国家法律层面,保证检察机关正确行使权力,有效防止权力滥用,规范人民监督员的监督行为,健全监督程序。待条件成熟时,再专门针对人民监督员制度进行专门立法,对人民监督员的法律地位、任职条件、选任程序、监督程序、范围、程序和效力等作出全面、具体的规定。

    (二)完善人民监督员的选任方式

    人民监督员的监督是公民的监督,属于社会监督的性质。因此,人民监督员的产生是否具有公信力,是实行这项制度的重要基础。根据现行规定,人民监督员由机关、团体、企事业单位推荐,征得本人同意后由检察机关考核选任。这种规定的弊端主要有三点:首先,在多大范围内,由哪些机关、团体、企事业单位推荐不好确定,实践中的普遍做法是先定人后找单位;其次,如果有些人没有工作单位,也没有加入社会团体,就无法纳入被选任的范围;再次,让被监督者拥有选择监督者的权力,难免会影响到监督者的监督力度。笔者认为,从兼顾合法性和可操作性的角度出发,人民监督员的产生可以采取个人申报和人大常委会任命相结合的方式。凡符合人民监督员条件的公民可以自行申报担任人民监督员,或由检察机关商请有关单位推荐,征得本人同意后,报请人大常委会进行资格审查和批准任命。经过上述程序选任的人民监督员,能够在较大程度上反映民意,真正起到代表人民监督司法机关的作用。

   (三)完善人民监督员监督程序

    在人民监督员监督程序设计上要体现尊重人民监督员意见和避免资源浪费的原则。笔者认为,对拟不起诉和拟撤销案件监督的程序应设定为,承办案件检察院的检察长对犯罪嫌疑人拟不起诉或拟撤销案件后,应当交人民监督员进行监督。人民监督员同意承办检察院检察长意见的,对犯罪嫌疑人作出不起诉或撤销案件的决定(不起诉案件按照高检院的有关规定报上一级检察院审批);人民监督员对承办检察院检察长意见有异议的,承办检察院检察委员会应当进行复议,检察委员会对人民监督意见不采纳的,应当将复议的理由及时告知人民监督员,参加监督的多数人民监督员不同意复议意见的,可以提请上一级人民检察院进行复核。这样既可避免过早启动人民监督员监督程序而造成的资源浪费,又体现了对人民监督员意见的充分尊重。

    (四)完善人民监督员监督范围

    笔者建议在监督的范围上,逐步地延伸到自侦案件的其他案件,直至全部的刑事案件;在监督的内容上,人民监督员仅限于证据的采信、事实的判断,不应对法律适用做出决定。

   (五)完善联合执法检查制度。人民监督员办公室协同纪检监察部门,共同组织人民监督员开展案件回访、扣押、冻结款物管理检查、超期羁押检查、执法作风检查等活动。如组织人民监督员到监管羁押场所向有关负责人和犯罪嫌疑人了解情况,看是否存在超期羁押现象等,增进人民监督员对检察机关执法活动的了解,扩大监督的知情渠道和范围。

　　(六)完善联合执法检查制度。人民监督员办公室协同纪检监察部门,共同组织人民监督员开展案件回访、扣押、冻结款物管理检查、超期羁押检查、执法作风检查等活动。如组织人民监督员到监管羁押场所向有关负责人和犯罪嫌疑人了解情况,看是否存在超期羁押现象等,增进人民监督员对检察机关执法活动的了解,扩大监督的知情渠道和范围。

　　(七)建立激励奖惩制度。对工作主动、表现突出的人民监督员,年终应予以表彰,调动他们履职的积极性和自觉性,使他们履行职责时有压力、有动力、有活力,改变人民监督员干不干事一个样的状况;对敢于监督,善于监督的人民监督员,要让他们有继续连任的机会,激发当选人民监督员的光荣感、使命感和责任感;对长期不参加监督活动、不提建议、在其位而不谋其事的人民监督员,应当劝其辞职,逐步建立人民监督员资格自行终止制度。

　 【注 释】

　　(1)郭洪平:《人民监督员制度:让检察权运行更加规范》, 《检察日报》2011 年2月23日。

　　(2)参见高检院胡泽君副检察长:《在检察机关全面推行人民监督员制度电视电话会议上的讲话》2010 年10 月28日。

　　(3) 曾新国、王才明: 调查报告:《浅谈人民监督员制度存在的问题及建议》2009年4月22日。