摘要:检察巡视制度近年来可谓是屡建功勋,很多检察系统内部的贪腐案件都是由于该制度发现线索,也备受群众关注。作为一种新兴的监督方式,在检察机关内部监督体系中,其所处的地位和对整个监督体系的完善与对检察干部的监督都是值得我们认真总结思考。本文笔者将首先概述检察机关内部监督的概念及特点、重点,其次对巡视制度在检查内部监督体系中的不可替代的地位从三个方面进行分析;最后也从三点证明检查巡视制度在内部监督体系中至关重要的作用。该制度的地位之崇高性、作用之重要性都是笔力难以言尽之处,笔者本文中只是择其重列之。

    关键词:检察巡视,内部监督,地位,作用

    最高人民检察院检察长曹建明指出:“检察机关开展巡视工作,是完善检察机关内部监督体系、强化上级检察院对下级检察院领导的一项制度创新,是加强领导班子建设、促进检察机关党风廉政建设的重要保障。实践证明,巡视工作对领导班子、领导干部是一种监督,是一种约束,但更是一种关心、爱护和保护。”恰如其言, 检察巡视制度是检察机关内部监督体系的题中之义,强化了上级检察院对下级检察院领导,加强了领导班子建设,促进了检察机关党风廉政建设,解决了“上级监督不到、同级监督不力、下级监督不了”的问题,在检察机关内部监督中有着特殊的地位,发挥着至关重要的作用。检察巡视制度作为一种加强检察机关内部监督的一种制度创新,从理论层次对其进行研究探索有很好的实践指导意义,本文将对检察巡视制度作为检察机关的一种内部监督方式相关问题进行探讨,重点阐述其在内部监督中的地位和作用。

    一、关于检察机关内部监督的概述

    (一)检察机关内部监督的概念及特点

    检察机关的内部监督顾名思义是与外部监督相对应的,是指检察机关采取各种措施对自身的监督。其包括以下几个方面的特点:

    1、内部监督具有双重性,也就是说监督者和被监督者是重合的、一体的;2、实体监督与程序监督并重,检察机关既有案件定罪量刑的实体性工作,也是突出程序特征的机关,因此,内部监督的并重性又是其特点之一;3、监督必须依法或者依规定进行。检察机关内部监督既有专门的制度规定,如高检院的《检务督察条例》、《执法过错责任追究条例》等,也有散见于法律法规、司法解释中的具体要求,同时还有本院的各项监督制度,形成了上下级之间纵向相连,同部门之间横向之间的制度体系;4、内部监督层面的多层性与监督方式的多样性共存。内部监督层次可以分为六个层面,可分为党内监督包括民主生活会监督、上下级之间的监督、执法监督、部门之间的监督、纪检监督和检务督察部门的专门监督等。从监督方法上可分为检务督察、效能监察、诫勉谈话、专项监督检查、问责、通报等。监督层面的多层次和监督方式的多样性,比较好的体现我院检察文化所要求的“人人参加管理,人人都是自己的管理者”的理念,这种理念在落实内部监督工作中形成了每位干警参与监督,人人都是监督者,人人都是被监督者的良好局面。

    (二)检察机关内部监督的必要性

    加强内部监督是检察机关的发展之基和立身之本,只有强基固本,检察机关才能正确履行宪法法律赋予的神圣职责,才能确保检察事业科学发展。我们必须充分认识检察机关内部监督的必要性,笔者认为主要有以下几个方面:第一,强化内部监督是有效回应对法律监督权的质疑、坚持和完善中国特色社会主义检察制度的必然要求;第二是有效防止检察权滥用、促进检察权正确行使和预防腐败滋生的有力措施;第三是促进严格公正文明执法、加强基层检察队伍建设的迫切需求。

    (三)检察机关内部监督的重点

    近年来,各地检察机关都在致力于探索强化内部监督的得力措施和有效方法,争取建立完善的检察机关内部监督体系,综合来说,主要包括以下五个方面:一是对党的路线方针政策和上级检察院的重大部署、决议决定、规章制度执行情况的监督;二是对于领导班子和领导干部的监督,也就是本文要讨论的巡视制度来实现这种监督;三是对执法办案活动的监督;四是对干部选拔任命的监督;五是对检察机关重大经费开支、采购、重大工程项目的监督。

    二、巡视制度在检察机关内部监督中的地位

    巡视制度是党中央在新的历史时期为推进党的建设的伟大工程,进一步强化了党内监督、严肃了党的纪律、改进了党的作风。检察机关开展巡视工作,是完善检察机关内部监督体系、强化上级检察院对下级检察院领导的一项制度创新,是加强领导班子建设、促进检察机关党风廉政建设的重要保障。

    巡视制度,是指中央和省、自治区、直辖市党委,通过建立专门巡视机构,按照有关规定对下级党组织领导班子及其成员进行监督的制度。从字面来理解,巡视就是巡行视察,属于自上而下的监督方式。但是究其本质,该制度针对的对象是下级领导班子、领导干部,特别是“一把手”进行监督的制度设计。检察机关巡视是最高人民检察院建立的设立专门巡视制度对下级人民检察院领导班子及其成员进行监督的制度。由上文可知,对于领导班子及其干部的监督是检察机关内部监督的主要内容之一,由此可知,巡视制度在检察机关内部监督体系中有着不可替代的地位。其不可替代的地位主要体现在以下几个方面:

    (一)巡视制度对于检察权有着强有力的监督。

    监督即监察督促,其本义就是以强势权力来监察、督促和制约权力,具有强制性和威慑力的特点。构建检察机关内部监督体系,需要充分考虑检察权运行规律,科学设计各种权力之间的制约和平衡,形成以强势权力监督制约权力的良性循环系统。巡视制度是针对下级检察机关主要负责人的强势监督,弥补了现行检察机关内部监督中“上级监督不到、同级监督不力、下级监督不了”的机制缺陷。有重点,针对性强,有强大的威慑力,是巡视制度的最大特色,其监督主体具有相对独立性,能够形成一种高压态势,赋予检察机关内部监督以强大的权威,真正达成以强势权力监督制约权力的制度设想。

    (二)巡视制度具有协调功能,有效整合检察机关内部监督体系。

    检察机关内部监督体系是一个综合体系,这要求在开展内部监督时必须统筹兼顾,考虑方方面面,而巡视制度作为一种自上而上的监督方式,其在对权力运行过程进行监督的时候,不可避免的要设计多个部门和环节,又因为其自身的特殊地位和强势权力,有哪次能够能够协调各方面,具有整合将检察机关内部监督系统的功能。

    (三)巡视制度是一种沟通制度,在检察机关内部监督体系中具有推进民主的作用。

    检察机关内部监督与民主为有机一体。监督从深层次来讲,是权力主体对行使权力者的监督,现代社会提倡民主,权力主体不断发生变化,随之而变的是监督的外在形式,但是监督形式如何变化,都难以改变其民主监督的本质,同时,监督能有达到何种效果也取决于民主的发展程度。检察机关的巡视制度,虽然是自上而下的强势监督,但是在监督的过程中,接触到各个部门、各个行业,广泛听取人民群众对于领班干部的意见,并且把意见综合反映给上级检察院,也及时反馈给被监督者,实现了党内监督和上级检察院对下级检察院监督的有机结合,在加强内部监督方面发挥了重要作用。

    巡视制度在整个检察机关内部监督体系中绝非补充性的监督形式,其具有强势监督的优势,又能够整合内部监督系统并且推进民主建设,这几个特点决定了该制度在检察机关内部监督体系中无可替代的地位,是强化内部监督的重要形式和主要渠道之一。

    三、巡视制度在检察机关内部监督中的作用

    巡视制度在内部监督体系中的地位,决定了其作用,笔者认为有以下几个方面:

    (一)巡视制度是加强内部监督的制度创新

    监督与被监督是一种权力的博弈。长期以来,虽然检察机关在强调内部监督时尤其重视对于领导干部的权力制约问题,并且不断探索有效的形式和途径,但是从实践来看,效果并不是很明显。最形象的表述就是“上级监督不到、同级监督不力、下级监督不了”。巡视制度有效的解决了这一问题,在巡视工作开展过程中,通过多种形式充分了解领导干部是否称职、廉洁等,解决了被巡视单位自身无法解决的经费保障等问题,同时能够发现人才,为上级机关决策提供了依据。

    (二)密切了检察机关和人民群众的关系

    检察院是人民的检察院,打击预防犯罪,维护公平正义,切实维护人民群众的利益。作为监督机关,其自身也必须接受监督,如果监督者自身滋生腐败,将会对人民的利益造成更大的侵害。在实践中,检察机关对于普通老百姓来说,由于其自身职能的缘故,其主要的职能并不能为所有人熟悉,更遑论对于其进行监督,总是有一种遥不可及的神秘感。笔者处于基层院,老百姓尚且感觉如此,对于上级检察机关所在地区的百姓来说,更是如此。

    根据《最高人民检察院巡视工作暂行规定》十八条对于巡视组的主要工作方式的规定可以看出,通过媒体向社会公布办公地点和举报电话、设置群众意见箱、指定专人负责接待来访等形式,直接和群众接触,广纳民意,将被巡视的检察院和单位领导至于广大党员和群众的有效监督之下。多途径、多渠道和普通百姓面对面沟通,及时发现损害群众利益的行为,并将欺上瞒下的问题官员暴露的可能性大增。同时,巡视制度极大的调动群众对检察机关领导干部监督的积极性,同时也更加深入的了解检察机关,降低其神秘性,这对于密切检察机关同人民群众的关系,维护检察机关在人民心中的形象都有着十分重要的意义。

    (三)巡视制度极大促进检察机关领导班子建设和党风廉政建设

    加强检察机关内部监督就是为了在监督别人的同时做好自身的廉政建设,及时发现腐败的苗头,将腐败造成的损失降低到最低。巡视制度自上而下的监督方式,具有时间相对集中、方式比较灵活、接触群众广泛、了解情况全面的优势,是一种积极主动的预防性制度,通过有效的监督,堵源头、重防范、把关口,遏制腐败的滋生蔓延,实现自我控制、自我约束的治本效能。提高了各级检察机关领导干部防腐拒变的能力,同时也增强其危机意识,时刻牢记洁身自好、廉洁自律。巡视制度也为国家挽救了很多干部,培养一个领导干部耗费很多时间和精力,如果沦落为腐败的奴隶,将是党和国家的损失,令人痛心。巡视制度为领导干部头顶悬一顶警钟,警醒其“常思现在之福、常思贪欲之害、常思法纪之威”。

    一言以蔽之,检察巡视制度在内部监督中的地位至关重要,促使检察机关内部监督体系更加完善,突破了传统监督者内部监督问题被人诟病的缺陷,更好的发挥人民检察为人民的职能。

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