建立健全对公安派出所的监督机制,是中政委、高检院部署的一项重要的司法体制改革内容,也是湖北省人民检察院着力推进法律监督向基层延伸的重要举措。2011年元月,大冶市人民检察院在前期对公安派出所监督试点工作取得初步经验的基础上,以高检院关于侦查监督改革的三项规定为依据,将对公安派出所的监督由试点扩展到全市14个派出所。两年来,我院通过开展全面、规范的执法监督工作,初步实现了对公安派出所监督的规范化、长效化。仅2012年,全年监督和建议公安派出所立案侦查16件25人,监督撤案6件7人,分别同比增长125%和50%;向派出所口头提出纠正意见12次,发书面《纠正违法通知书》7份,同比增长75%,初步显现了我院开展规范化监督的成效。

    一、更新监督理念,端正执法思想

    公安派出所身处治安防控、服务群众、打击犯罪的最前沿,不仅任务繁重,还面临人员少、素质差参不齐等诸多问题。检察机关实行对派出所的监督,也同样面临人员少、监督任务重这两方面的矛盾。因此,我们要实现对公安派出所的有效、常态、规范监督,必须端正执法思想、更新监督理念,以理性的思维,平和的心态,重新认识规范化监督中面临的一些基本问题。

    一是要认识监督行为的合法性。从本质上看,对派出所的刑事执法监督,是侦查监督的一部分,也是监督工作新的增长点。我们把对派出所的监督最终定位为刑事执法活动监督,在高检院三项改革的规范性文件的框架内,结合新刑诉法对法律监督工作的新要求,创新监督机制,全面、深入地开展对派出所的监督,得到了派出所的理解与支持,实现了公安、检察工作的双赢。

    二是要认识监督范围的有限性。监督的含义是监察、督促。对公安派出所的监督不可能做到包罗万象、包医“百病”,也不能贪多求全,设定不切实际的目标,而应当以法律赋予的公安派出所参与刑事诉讼活动作为监督范围,全力做好立案、侦查活动、强制性侦查措施这三项监督。同时,在程序上延伸至立案之前,范围上拓展至直诉案件、证据不足不捕后补查案件,以及刑事拘留后转治安处罚、劳教等案件,同步、动态监督过去容易忽视的涉及人身和财产权益的强制性侦查措施,逐步清除监督盲点。

    三是要认识监督重点的适时性。对派出所开展监督的重点,我们坚持做到因地、因时、因所而异。并把监督的重点纳入到监督管理工作中,适时作出安排和部署。去年以来,我们确立的监督重点一是以涉及民生领域和群众反映强烈可能引发群体性事件的案件开展监督;二是以涉及破坏企业经营活动犯罪的案件开展监督,净化企业的发展环境,为企业保驾护航;三是针对刑事案件立而不侦、久侦不结,强制措施不当、“以罚代刑”以及“滥用另案处理”等容易出问题的重点、关健环节开展监督;四是对未成年犯罪案件是否依法办理,是否有侵犯相关未成年犯罪嫌疑人合法权益情况开展监督。

    四是要把握监督方法的灵活性。我们综合运用纠正违法、检察建议、检察意见和对派出所所长约谈、建议更换办案人等监督方式,使公安派出所在立案和侦查活动中的违法行为得到及时纠正,违法势头得到有效遏制,提高了监督实效,取得了较好的社会效果和法律效果。特别是因人为因素可能影响案件公正处理的,建议更换承办人,以便于查清事实真相,使案件得到公正查处。去年3月份,我院收到一份控告材料,反映某派出所主要负责人与涉嫌故意伤害的犯罪嫌疑人程某有利害关系,可能影响案件的公正处理,我们启动调查监督机制,发现情况属实,在向分管领导汇报后,及时向公安机关发出《检察建议书》,并先后三次与公安机关法制部门进行沟通,公安机关负责人高度重视,安排刑侦大队接手该案的侦查。由于更换了办案人,调整了工作思路,公安机关很快查清了程某涉嫌故意伤害的犯罪事实,并挖出非法采矿等2起犯罪,抓获在逃犯罪嫌疑人8人。这项工作机制创新在全省“另案处理”会议上,得到了高检院侦监厅领导的充分肯定。

    二、固化监督机制,转变执法作风

    我们在探索对派出所监督的过程中,围绕社会管理创新、拓展监督渠道、强化规范执法等方面,建立了对公安派出所的监督机制。在运行过程中,它们不断得到调整和补充,同时也深得公安派出所的认同。东风路派出所张所长曾评价说:检察机关的监督是对我们最大的支持,是最好的配合,更是真诚的帮助。该所的执法能力和水平在监督中得到了大幅提升,在黄石地区派出所综合排名第一,一跃成为黄石地区的先进派出所。

    1、信息通报制度。派出所法制内勤每月上旬向侦查监督巡查员通报本辖区上一个月份办理的治安、刑事案件的发案、立案、破案、羁押、适用强制措施情况;对于重大、紧急案件的办理情况及时通报;对已批准逮捕的案件,公安机关变更、解除强制措施或撤销案件的,派出所应在作出决定后三日内及时通报。检察机关、公安机关逐步建立以有关办案情况为主要内容的“数据库”,可随时登录驻所警用平台,查询派出所的受案、立案及办案情况,最终实现网上衔接、信息共享。

    2、巡查情况反馈制度。侦查监督部门制作统一的巡查情况跟踪监督表,发放给每个派出所,经监督巡查员和派出所所长签字后,定期(每季度一次),反馈给侦查监督科科长,加强对监督巡查员深入各对口派出所履行职责情况的监督,在此表中,监督巡查员对派出所刑事案件、重大行政案件、刑事申诉案件、在逃另处人员情况均应记载。

　　3、重要侦查环节备案制度。要求派出所在规定时间内(立案或不立案、采取强制性侦查措施三日内),主动将有关案情重大或对犯罪嫌疑人权利有重大影响的刑事侦查活动报检察机关备案,包括重特大刑事案件,有控告人决定不立案的案件,拟对犯罪嫌疑人适用特殊侦查手段的案件、采取涉及人身权利和财产权利等强制性侦查措施的案件、刑事拘留后作治安处罚和其他处理的案件,未经逮捕而直接移送审查起诉的案件,对犯罪嫌疑人采取取保候审和监视居住的案件以及重新计算侦查羁押期限的案件。

　　4、建议更换办案人工作制度。在提前介入、引导侦查过程中,发现办案人员因人为因素可能影响案件公正处理的,监督联络员可以及时建议派出所更换办案人员。

　　5、联动和解制度。对于因纠纷引起的轻伤害案件以及有明确被害人的轻微刑事案件,符合公诉案件和解规定的,在侦查环节,派出所可以邀请监督联络虽会同所在乡镇政府、村委会参与主导双方和解,采取检察人员参与行政调解、亲情疏导,心理疏导等方法联动,形成合力,在情、德、理、法的感化下,促使双方合解,化解矛盾,服务民生。

　　6、约谈接访制度。对重大涉法上访案件,监督联络员可以应派出所邀请,与所长一起跟上访人约定时间进行接访答复,尽量把矛盾化解在基层。

    三、规范监督程序,保证监督质量

    对派出所的监督实际上是基层检察院侦查监督的重要组成部分,要求更多的是从程序的角度着手监督,因为监督工作的大多数问题也是程序问题。我们在对派出所进行监督时,严格执行侦查监督三项改革的程序性规定,适时启动追诉程序、调查程序和救济程序,以监督程序公正保证监督的实体公正。受理的控告线索,如需要启动调查程序时,严格执行审批手续,遵守询问的有关规定;对于立案监督案件,准确使用《要求说明不立案理由通知书》、《立案决定书》、《撤销案件决定书》,做到有理、有利;对涉及派出所和相关人员在侦查活动中的违法行为,情节较轻的予以口头纠正,情节较重的,及时发出《纠正违法通知书》,违反党纪、政纪的,向公安机关依法提出《检察建议书》。

  　为保证监督质量,确保监督工作落到实处,我们对派出所懈怠侦查、久侦不结等情况,依据最高人民检察院、公安部《关于刑事立案监督有关问题的规定(试行)》,向公安机关发出《立案监督案件催办函》,督促派出所侦结案件并移送起诉。2011年3月份,我院接到群众举报称:2010年3月份,我市金山店镇车桥村村民罗某某等人存放在该镇新楼村夏某某房屋旁价值1万余元铁矿土被盗。被害人报案后,公安机关派员出警勘查现场,找被害人了解情况,却未依法立案查处。受到举报后,我院启动监督调查工作机制,分别调查了举报人和被害人,调阅了辖区派出所的出警记录及其他相关材料,认为现有证据足以证实被害人罗某某价值3000元以上的矿土被盗事实存在,达到了法定的追诉标准,应依法立案查处。2011年3月30日,我院向该局发出《要求说明不立案理由通知书》,该局于同年4月6日复函说明了不立案的理由,并于同日对此案立案侦查,但此案一直没有侦查终结。同年10月1日最高检、公安部《关于刑事立案监督有关问题的规定》颁布施行后,我院于10月12日对这起监督立案后久侦未结的盗窃案依法发出《立案监督案件催办函》,要求公安机关加大侦查力度,及时反馈侦查进展情况。大冶市公安局后将此案移送我院审查起诉。犯罪嫌疑人张某因涉嫌盗窃罪被大冶市人民法院判处有期徒刑二年。

    四、规范管理模式,完善管理制度

    检察管理是实现规范执法的重要途径。只有强化监督管理才能提高规范执法制度的执行力。因此,为了全面、持久地开展对公安派出所的监督工作,我们把对监督工作的管理作为规范化的重要一环来抓。

    (一)建立管理目标。为了实现对全市所辖14个派出所监督的全覆盖,我们在不增加人员、不增设新机构的情况下,采取全员分级监督模式。即按各派出所刑事案件的数量多少分三级实行监督,案件最多的三个派出所定为一级监督单位,每个所分别指派一名监督联络员,指定的联络员每月一次实行密集监督;五个派出所定为二级监督单位,每两个所安排一名监督员,每两个月对其发案、立案及采取强制措施情况等进行巡查;余下的六个派出所定为三级监督单位,每三个所安排一名监督员,按季度进行清查、监督,形成了全员、全覆盖的监督模式。

    (二)明确管理责任。对派出所的监督工作实行专人专管,是确保监督工作落到实处的重要措施。我们按科室分工,由一名副科长分管对派出所的监督工作,对内负责管理巡查工作,对各所的巡查监督员履职情况进行检查,督促巡查人员及时填写《巡查情况跟踪监督表》、《刑事案件侦查环节备案表》;对外处理监督员与派出所之间的联络、沟通,协调监督工作中的矛盾与问题。

    (三)集中管理线索。科室对巡查中发现的线索实行集中登记制度,防止监督线索流失或私自处理等情况发生。对有价值的监督线索,经分管检察长批准启动调查机制,按监督程序及时处理。

    (四)监督工作纳入年度考评。一直以来,我们把批捕的案件质量、追捕数等指标作为侦监工作考核的主要内容,对派出所的监督只是作为副业,未能纳入科室和个人的绩效考核。建立以巡查监督为导向的绩效考核,可以强化对派出所的监督管理。去年,我院调整法律监督工作的考核评价体系,将侦监人员对派出所的巡查、监督等纳入绩效考评体系,提高了巡查监督人员对派出所监督的积极性和主动性。

    如果事后监督与同步监督、过程监督相结合是对公安派出所更高层面的监督的话,那么,规范监督则是对公安派出所最高水平的监督。我们尽管在监督工作中做了一些有益的尝试,但与群众的期待、现实的需求还有很大的差距,我们将在机制建设、监督管理、规范操作上不断深化,努力做好对公安派出所监督这项工作。