对话嘉宾:

    王振耀　民政部社会福利与慈善事业促进司原司长、北京师范大学公益研究院院长

    马怀德　中国政法大学副校长、行政法学教授

    王振宇　中国政法大学公共决策研究中心副主任

    杨伟东　国家行政学院法学部教授、博士生导师

    到今年8月,《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》(以下简称管理办法)施行即将满十年。但近年来地方上出现的诸如记者卧底救助站被打、农民工天桥底下冻死等事件,频频引发社会舆论对现行救助制度的质疑。本报近日连续推出的各地救助站现状系列调查报道,也暴露出救助工作在实践中遇到的种种困境和瓶颈。

    十年,已经可以成为一个盘点、归纳的契机。救助站工作人员遇到的种种难题如何破解?现行的救助管理办法是否存在缺陷、需要修订完善?是否需要一部社会救助大法来给管理办法“撑腰”?近日,《法制日报》记者采访了我国数位行政法教授以及长期从事社会福利研究的专家,他们从法律的角度以及各自的工作背景,对上述问题进行了探讨。

    对法定救助对象定位过窄

    记者:如何评价现行的管理办法?是像有些观点所称存在“先天缺陷”吗?

    马怀德:当年管理办法的出台,终结了强制性收容遣送模式,以“自愿求助、无偿救助”为原则,从历史发展来说,肯定是一个进步。但管理办法内容相对简单,对救助人员的范围仅仅局限在“生活无着的流浪人员”,定位过窄,甄别又困难,很少有人符合救助对象的标准,因此在具体实施中,该救助的没救助,而不该来的又常来,法定救助对象与实际工作对象出现了脱节。

    比如露宿街头的农民工,他们或是被偷被抢,或打工无着,或治病无钱,他们不是长期流浪或者乞讨,只是一时遇到困境需要救急,但是按照管理办法,他们却不在救助范围内。而在看似需要救助的街头流浪人员中,职业乞讨者大量存在,以乞讨为收入来源,自然也不愿接受救助。

    王振宇:我对管理办法总体评价有两点。一是“由强制变为自愿”,这是定性与定位上的、原则上的进步,回归了这一制度的“社会保障、社会福利”的实质；二是尽管有原则上的进步,但现行的救助制度仍然仅仅是过渡性、临时性、局部性的,远远不能体现出国家与政府应尽的责任。

    应适用生活遇到困难人员

    记者:救助工作出现种种难以应对的局面,是否意味着这部管理办法需要修订完善了?

    王振耀:应该看到,十年前,促使管理办法颁布的导火索是轰动一时的“孙志刚案件”。从强制的收容遣送到自愿的救助管理,四个月内,实现刹车、掉头、再启动这样一个大拐弯,由于时间仓促,在立法过程中,来不及做详细论证,很多环节不完善。况且又经过了十年,新的社会发展阶段又带来新的挑战,管理办法确实已经不适应时代发展,需要进行修改。

    马怀德:管理办法要是能上升为法律更好,但是如果在短时间内不能出台,就当下的救助工作困境来说,最需要做的是完善管理办法,对其中存在已经与社会发展不同步乃至严重滞后的地方进行修改。

    首先,应该将适用范围扩大,扩大到生活中遇到困难的人员,而不单单是“生活无着的流浪人员”；其次,要在规定中强化“服务”理念,强化救助过程的法制化和程序化；第三,救助手段要多样化,不能仅仅局限于提供吃、住等最基本生存需求,对于不同的人群要有教育、医疗等各种不同的服务。

    杨伟东:民政部在2011年就表示,要抓紧修订这部管理办法。我认为,在救助对象范围、具体管理措施、工作程序的透明公开、工作人员保障方面,都应该有一些调整。

    比如,根据救助对象不同,可以将受助对象细分为三类,采取不同的方式。一类是流落街头的精神病患者,在采取隔离观察、完成初步检查后,交给专业医疗机构处理；另一类是未成年人、被拐卖儿童,机构里的社工在安置期间要做好心理辅导工作,最终让他们顺利回归家庭；最后一类是临时性的救助,比如钱包被偷、投靠亲友或打工无望等,但这一类,就得看我们的救助站职能扩张到什么程度了。

    出台上位法解决根本问题

    记者:修订管理办法,就能让整个社会的救助工作达到理想的境界吗?还需要在哪些方面进行补充、完善?

    杨伟东:在现行的管理办法下运行的救助站,本身就是临时性、过渡性的,根本就没有定位在“提供长久的保障性措施”上面。为什么出现一些突发事件后,舆论总免不了将板子打到救助站上来?说明我们的救助工作和现在的社会需求之间出现了强烈的反差——因为整个社会保障制度、社会福利制度的缺失,让救助制度承载了很多原本不应承载的重任。

    王振宇:区区一部管理办法,不论怎么修改,怎么缝缝补补,都不够,不足以担负起为整个社会层面的救助工作提供法律支撑的重任。我们国家需要的是建立起整体的社会救助制度,要涵盖所有困难群体,而对“流浪乞讨人员”只是这个救助制度的一小部分而已。

    市场提供效率,政府提供公平。改革开放这么多年,我国的老百姓辛苦工作,创造了大量财富。当社会成员遭逢困厄,当穷困者彷徨落魄,国家的救济或许就是他唯一能够求助的救命稻草。所以,以当下国情论,社会救助法是一部特别急需的法律。

    王振耀:我在民政部工作了几十年,早在1997年,我就参与了当时还叫“社会救济法”这部法的起草过程。十几年过去了,我认为,我国现在制定社会救助法的时机已经完全成熟,再也不要拖延下去了。

    社会救助法与社会保险法、社会福利法等共同构成社会保障法律制度。从理论上讲,社会救助因为是社会保障安全网体系的“兜底线”,在立法顺序上应该先于社会福利法和社会保险法,却这么多年里迟迟不出台,成为当前我国社会保障制度的重大法律短板；而社会保险法却已经出台两年,跑在了社会救助法的前头。实际上,社会救助法只要能出台,像媒体报道的救助站里残障人士长期滞留、大龄少年难以感化、没有街道愿接纳“黑户”流浪者……工作人员在实践中遇到的这些事情,在法律上都将不再成为“难题”。现在就是因为没有社会救助法这部上位法,管理办法才“独木难支”,无法招架。

    现在,最低生活保障制度已经覆盖城乡,自然灾害救助、农村五保供养、农村特困户生活救助以及医疗救助、教育救助等系列制度都已经建立,社会救助法出台已经没有障碍。我们不能够等到社会保险法已经走了很远的时候,才发现社会救助这种国家责任还差得很远,这必然会引起一些社会问题。