【论文摘要】：加强对司法权的监督制约，对加快政法保障体系建设，促进公正廉洁执法，不断提升司法公信力具有重要的意义。但是目前我司法权力存在着内部自我制约机制不健全、外部对司法权力的监督不力等一系列的问题。因此，只有健全和完善对司法权的监督制约机制，才能确保公正与效率目标的实现，打造新形势下的司法权威和司法形象。（全文6200字）

    【关键词】：司法权 司法权监督制约 自律性监督机制 他律性监督机制

    一、司法权的概念及特点

    （一）司法权的概念

    司法权是指特定的国家机关通过开展依其法定职权和一定程序，由审判的形式将相关法律适用于具体案件的专门化活动而享有的权力。[1]它从广义上看是包括检察院在内的。

    （二）司法权的主要特点

    1.独立性。独立性是司法权的基本特点，也是司法权的基本属性。《中华人民共和国宪法》规定“中华人民共和国人民法院是国家的审判机关”、“人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”

    2.中立性。中立性就是司法权核心性特点，是司法权法理存在的基础和灵魂。司法权的中立性是司法权内在特点的体现，反映了司法权不同于行政权、立法权的本质特征。司法权的中立性是指法院和法官对于法律实施过程中所发生的各种主体之间的纠纷，以中立的身份和地位，依公正、科学的司法程序，居中加以解决。

    3.程序性。程序性是司法权权威性的特点。司法权的程序性是指司法权的运作是依据程序法律所规定的顺序、步骤、程式所开展的表现形态。我国三大诉讼法即刑事诉讼法、民事诉讼法、行政诉讼法均是程序性法律，无不体现出司法权行使的程序性及规范性的特点。司法权的程序性特点是由法律的规范性所决定的。

    4.公正性。公正性是司法权的价值特点。司法权公正性是司法权的价值体现，它包括两方面的公正价值：一是司法权的程序公正价值。二是司法权的实体公正价值。正是由于司法权具有程序和实体两方面的公正性的特点，而其他权力没有或者不完全具有此特点 [2]，所以公正性就成为司法权的价值特点。

    5.被动性。司法权并不自动地来裁判案件，只有在它被当事人请求时，它才能启动。以“不告不理”为原则，非因当事人请求不作主动干预，表现在程序启动、司法裁判范围，以及法律适用等方面。这些体现出了司法权的被动性特点。

    二、我国司法权力监督机制的现状分析

    从司法实践出发，我国现行司法权力的监督制约方面存在的主要问题可以分为两个方面：一是司法权力内部自我制约机制不健全；二是外部对司法权力的监督不力。

    （一）司法权力内部制约机制存在的问题

    1.司法体制行政化，司法独立难保证。我国《宪法》规定“人民法院依法独立行使职权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉”。然而司法体制的行政化则为行政权干涉司法权开了方便之门，直接威胁到了司法权的独立。我国司法体制一直是依照国家行政机关的模式来构建的，司法机关在内部结构、管理方式、运行机制、人员配备等方面，套用行政机关的模式，特别是地方各级法院、检察院常被认为是地方党政机关的组成部门。司法机关在财政、组织、人事、编制等许多方面都由地方行政机关负责办理甚至是管理。地方法院的财政又受制于同级政府，那么在审判工作中，当局部利益与国家整体利益、所在地区的利益与其他地区的利益发生冲突时，有可能受到有处分权的机构的压力，地方法院的法官不得不优先考虑、照顾本地区利益，不能独立、公正地行使其权力，以致司法公正难以实现，国家的法制统一不能得到保证。

    2.审判机制审批化，错案责任难追究。长期以来，由于我国过分强调集体行使审判权，法官权利较小，对负责审理的案件几乎没有独立作出决定的权力，各级法院在审判业务方面一直实行着一种与行政机关处理行政公务近似的“审批制度”。案件经独任审判员或合议庭审理后，由独任审判员或合议庭提出处理意见并向有关业务庭负责人和分管院领导请示汇报，由相关领导对处理意见作出批示。这样一来，在案件审理过程中法官只负责审理案件的事实，如何适用法律则由行政领导审批。这种“审者不判，判者不审”的现象，致使权责分离，错案责任追究难以落实，出了问题没人负责。法官独立思考的积极性和公正司法的积极性容易被挫伤，审委会与合议庭有时不仅难以发挥其遏制个人主观故意与任性、防止司法腐败的功能，甚至反倒为他人干涉司法、对司法发号施令提供了“合法”的外衣。

    3.人员素质参差不齐，自我制约难实现。“徒法不足以自行”[3]，建立独立、公正、廉洁的司法制度需要一支高素质的司法队伍，这是抵御、抗衡其他社会力量干扰和影响司法、维护司法公正的前提条件。我国目前基层司法队伍素质不尽人意，人员构成复杂，政治素质、职业操守、业务素质良莠不齐，部分法官法治意识薄弱、业务能力不强、工作作风简单粗暴。加之现今法官政治待遇、经济待遇不高，难以真正做到自我约束，难以在法律的规定下合理运用自由裁量权，致使在司法执法过程中出现很大的随意性。

    4.规章制度不健全，监督标准和监督手段欠科学。从诉讼法规定来讲，法院审判活动不存在暗箱操作的问题，但基层法院管理机制不健全、不规范、不落实的问题还比较突出。一是有的法院超出法律规定设置立案条件、乱争管辖权、超标的查封和扣押当事人财产、超审限审理案件，诉讼难、执行难等问题还没有得到根本解决。二是有的法院对法官自由裁量权缺乏有效的规范和制约，对违法审判的责任追究不到位，助长了少数法官违法办案的侥幸心理。三是有的法院制定的考核指标欠科学，奖惩机制不兑现，而法官的职级待遇和职数配置又不能适应法官职业的要求，工作积极性受到严重影响。四是一些法院信息化建设滞后，信息公开不及时或不全面，使当事人甚至社会各界对法院是否在进行暗箱操作产生疑虑，使审判机关的公信力大打折扣。规章制度不健全、不科学，造成在内部操作上也缺乏必要的监督。

    （二）司法权力外部制约机制存在的问题

    1.人大监督力度不够。人民代表大会作为最高权力机关当然可以而且应当对法院的司法活动进行监督，然而，这种监督以怎样的方式进行乃是一个需要认真考虑的问题。人大的监督具有广泛性、权威性，但由其自身的属性所决定，人大监督往往是原则性监督，对具体问题的监督缺乏同步性和一贯性；而且地方人大个案监督的实践如果缺乏了规范性的指引，就往往会使司法独立受阻。

    2.审判监督不力。审判监督不力主要体现在两审终审制被架空，再审的提起相当不易，法院内部的监督机构起不到应有的职能。由于上下级法院之间既是监督关系又是业务指导关系,于是“请示、指示”办案之风盛行,以致于演变为上定下审、先定后审,导致审判走过场。尤其是上诉的案件多被维持原判或发回重审，被改判的极为少见，由此可见两审终审制在很多地方不过是走个程序罢了。此外，我国法律对再审的提起规定较严格，当事人并没有提起再审的权利。虽然现在法院中已经有某种机构如隶属于党的系统的纪律检察委员会、政治部等有权对法官实施纪律制裁，但从近年来司法腐败的加剧来看，这种来自法院内部机构的监督并未真正的发挥作用，甚至有时会加剧腐败的产生，如法官在审理某些涉及权贵或地方利益的案件时，来自可以对法官行使处分权的机构或个人的压力迫使法官不得不作出违反公正准则或违反法律的判决。

    3.社会监督缺乏力度 [4]。随着我国民主政治的推进及媒体自由的相对开放,新闻媒体监督已成为司法社会监督的主要形式。新闻媒体通过曝光丑恶现象而对司法腐败起到强有力的监督作用，但监督力度及方式有待改进。同时它也可能损害司法独立，对于某些案件的审判结果发生不正当的影响。尤其是对于那些尚未审结的案件，媒体带有明显倾向性的报道足以造成对法院的巨大压力，于是，报纸或电视又成了审判者。新闻媒体对司法的监督缺乏规范，这也是导致司法腐败的一个因素。同时，人民群众监督的积极性没有充分发挥出来，舆论监督不够严厉，道德监督趋于弱化、软化，因而，司法机关仍有失控、弱控的角落。

    4.法律监督制度不完善。我国法律赋予人民检察院以司法监督的权力，检察院成为我国法定的法律监督机关。检察机关对于法院和法官行使监督权是一种相当不合理的制度，它明显地能够造成刑事程序中控辩双方地位的严重失衡，从而危害诉讼程序以及诉讼结果的公正性。从法律监督制度的结构看，有法律监督权力设置力度不够的问题，如对审判工作的监督，专门进行法律监督的检察机关的抗诉权可以说是最大的权力，但它也只是一种“改判建议权”，不具有任何强制性；也存在法律监督主体的义务不明确的缺陷，如有的公安机关在刑事案发后，不尽快通知检察院，致使检察机关不能尽早发现有罪不究，有案不立，以罚代刑等违法行为；还有法律监督范围的规定不完善不健全，不能全面覆盖被监督权力等问题。

    三、完善司法权监督制约机制的对策

    （一）建立完善对司法权的自律性监督机制

    1.创新机制，保证司法权的独立。根据我国宪法的有关规定，司法独立是指司法权在国家权力结构和在司法体制的运行中处于不受其他机构干涉的独立地位。就制度层面而言，司法独立要求做到四个方面：一是司法权由司法机关独立行使，不受行政机关和立法机关干预，公民个人或非国家机关的社会团体更不能干预。立法机关可以对司法机关予以监督，但主要是通过立法手段及对法官的弹劾权进行监督，不得干预个案的审判；二是司法系统内部相互独立。法院上下级关系只是审级关系，业务上指导关系，地方各级法院对下级法院作出的答复均不具有法律效力，不应成为下级法院审理执行案件的依据。上级法院除依上诉程序、调卷令等有关程序对下级法院的审判行为予以监督外，不得干预下级法院的审判，而只能在其判决作出后，依上诉程序或上告程序变更其判决；三是法官独立审判。法院是法官办案的地方，用一句通俗的话来讲，法院里法官最大，除了法律以外，法官不服从任何别的权威，不受任何行政机关或个人的干涉。四是职业保障。为了使法院摆脱行政的束缚，就必须收回各级行政机关对司法机关人财物的决定权和供应权，改由中央统一管理。同时，将法院的行政管理事务从行政机关或法院内部分离出来，由中央和地方两级司法行政机关统一进行管理，省、自治区、直辖市的司法行政机关行使对基层和中级法院的司法行政管理权，中央级司法行政机关行使对高级和最高法院的司法行政管理权。

    2.严进严管，不断提高司法人员职业素养。首先，从严把好司法人员“入口关”。《法官法》规定：初任法官采用严格考核的办法，按照德才兼备的标准，从通过国家统一司法考试取得资格，并且具备法官条件的人员中择优提出人选。要按照法律规定严格司法人员的任职资格，进一步健全制度化、常态化的进入渠道，杜绝利用职权和关系向司法机关塞进不合格人员的现象。逐步把公开招考录用作为唯一途径，改变部队转业干部、行政机关干部进入司法部门的现象，从根本上提升司法人员的整体法律素质和业务水平。其次，加强对司法人员的培训与管理。要建立司法人员定期离岗教育培训制度，培训内容应围绕培训目的科学合理设计，除了学习新颁布的法律、法规，传授法律知识外，还要培养处理问题的技能和忠于职守的意识，并应同时更新其法治理念，提高其职业道德、政治素质。

    3.完善制度，强化内部监督体系。司法机关应当结合当前的司法体制制度改革的价值取向，进一步完善科学的内部管理监督体制，强化对司法主体的制约和监督，以制度确保司法公正，以制度强化案件质量管理，以制度落实责任追究，努力形成以“制度管人、制度管事、制度管案”的良好局面。各级法院要以错案责任追究制度、案件办理流程管理制度、案件质量评查制度等规章制度为依托，建立起全方位的案件质量目标管理考核奖励机制，把庭室考核与个人考核相结合，把质量管理与责任追究相结合，把工作时间管理延伸到业余时间管理，逐步形成制度化、规范化、科学化的管理监督体系。

    （二）加强对司法权的他律性监督机制

    1.加大人大及其常委会对司法权的监督力度。人大及其常委会对司法机关的监督，应以对各种司法权作出合理的限制和约束，防止权力腐败，以实现司法独立、公正、公平、公开和效率为目的。要充分运用和正确行使宪法和法律赋予的各项职权，着眼于制度和体制的创新，从制度上保证法院依法独立公正地行使审判权 [5]。一是要充分运用宪法和法律所赋予的各项职权。宪法和监督法已规定了一些具体的监督措施，都可适用于司法机关。如人大及其常委会对法院院长的选举权，对法院副院长、审判员的任免权，对法院工作的询问权、视察权、执法检查权，对法院工作报告的审查权，等等。同时，人大常委会也有必要加强对法院行使质询权、调查权，以督促其公正司法，促进我国的法治建设进程。二是完善人大代表听审制度。人民代表旁听人民法院的审判活动，既是了解情况的重要途径，又是人大及其常委会对“一府两院”实行监督的重要形式。对于人民群众普遍关心、社会反响强烈的重大案件，审判委员会会议研究时，应当有计划地邀请人大代表旁听或列席，特别是人民法院公开审理的案件，要有计划地安排人大代表参与庭审，自觉接受人大代表的监督。三是要积极办理人大代表意见和建议。司法机关要把人大代表意见建议办理工作列入重要议事日程，实行分级负责、挂牌督办、跟踪反馈等制度，切实提高办理工作的针对性和实效性，防止对人大代表建议不认真落实整改，甚至是不理不睬、束之高阁的现象，提高人大代表意见建议落实率。在办理人大代表意见建议过程中，主动征求人大代表对办理工作的意见建议，加强和代表的经常性联系和沟通，着力提高意见建议办理的回访率和满意率。

    2.加强检察机关对司法权监督。检察权是国家赋予人民检察院维护法治统一实施的权利，其通过程序性权力的行使为立法、行政、司法权之间的制衡架设桥梁，是与立法权、行政权及审判权相区别的国家权力，其法律监督职能是通过行使自己特有的检察权来实现的，从而保证了法律监督的权威性。明确检察机关的法律地位可以使检察机关更好地履行职责。要有效发挥检察机关的检察职能，目前尤其应当明确检察机关的职能和地位，进一步落实检察机关是国家法律监督机关的宪法地位，对法律监督进行专门立法，使之具有权威性。如应当赋予检察机关以向人大的弹劾建议权，以引发由立法机关行使的弹劾权，以此作为对被监督机关和人员进行监督的最高和最终的方式。如此，既符合当今世界以裁判为司法中心的现实和趋势，又能凸显出法律监督机关在我国国家机关中的重要地位，发挥检察机关的法律监督作用。

    3.充分发挥舆论对司法权的监督作用。舆论监督作为一种间接的监督形式由于它所代表的是普通民众的“公意”，是社会公共事务的重要影响因素，所以在很大程度上弥补了行政监督体系的不足之处。舆论介入司法活动之后，从认定事实、经过程序、适用法律、作出裁判、判决理由的说明到证据的合法性、回避制度等都将在阳光下接受检验，司法活动受到非法干预的可能性就会大大降低。在中国法治化进程中，舆论推动着案件审理由不公开到公开、由暗箱操作到逐步透明。由此舆论监督保障了司法权的独立运作，成为倡导现代法治意识，保障法律正确实施的不可替代的力量。但是舆论监督不当，也可能会影响司法的公正。如何正确发挥好舆论监督“双刃剑”作用，需要加强引导和规范。一方面要通过建立健全法律法规增加新闻媒体报道的自律性,适当限制媒体的报道时间，防止媒体过早地介入司法程序。规范新闻媒体的司法报道，避免其滥用监督权，进行“媒介审判”。另一方面要深化司法体制改革。“公开是腐败的天敌，阳光是最好的防腐剂”。司法机关通过新闻发言人制度或官方微博，建立与传媒对话的常规渠道，经常通报司法工作情况，经常对其做出的司法裁决以及采取的法律措施进行说明和解释。对在社会上有重大影响的案件，司法机构应给予媒体某些特殊便利，配合媒体适时报道进展情况。依法应予公开的法律文书均应允许传媒机构查阅，只有社会公众切实了解社会真相，舆论监督才能对司法公正起到应有的支持作用。

    【注释】

    [1] 童兆洪，《司法权概念解读及功能探析》，载《中共中央党校学报》2004年02期。

    [2] 谭世贵：《中国司法改革研究》，法律出版社2002年12月第1版，第203页。

    [3] 孟德斯鸠著：《论法的材料》(上)，商务印书馆1987年版，第154页。

    [4] 刘武俊著：《以舆论监督权力》，载《检察日报》，1993年3月15日。

    [5] 刘克元：论权力制约法制化[J]，天津社会科学，1990年04期。

    （作者单位：河南省罗山县人民法院）