【内容提要】行政处罚救济程序，是指法律、法规对于受到行政机关报处罚的受处罚人给予法定途径，使其可以抽有权的行政机关或者法院主张自己的权利，要求撤销或者变更行政处罚决定，或者赔偿自己因违法的行政处罚所受的损失以使其合法权益不受违法或不当行政处罚侵害的程序。在行政法律关系中，行政主体是行政权力的行使者，公民、法人或者其他组织是行政权力的行使对象，处于行政客体的他们，双方的权利义务不对等，行政主体一方往往优于另一方当事人。有鉴于此，法律往往也对主体以更多的控制，法律不仅通过设立行政权力的行使规则加以控制，而且往往也赋予了其他机关和组织及公民对行使活动的监督。在行政法律关系中，对另一方当事人来说往往有更多的救济权利。我国现行法律、法规设定的行政救济途径有二：一是行政复议；二是行政诉讼。另外，行政处罚法还规定了行政处罚的监督检查制度和行政处罚机关的处我纠错制度[1]。

    一、行政处罚的概念

    行政处罚是国家行政机关对违反行政法律的行为给予的处罚。其要件有以下四种：1、实施行政处罚的主体是特定的国家行政机关。特定的国家机关即只有法律、法规或者规章明确授予行政处罚的行政机关才能实施行政处罚，并非具备行政机关性质的组织都享有行政处罚权；二是法定授权的组织，即必须由法律、法规授予行政处罚的非行政机关的组织，包括企业、事业单位和社会团体等，未经法定授权的组织不得行使行政处罚权；三是行政委托的组织，行政委托必须由行政机关在法律允许的前提下委托给符合法定条件的组织。2、被处罚的行为是违反行政法律规范的行为。行政处罚是对违反行政管理秩序、且不构成犯罪的行为的制裁。3、行政处罚属于行政制裁范畴。通过行政处罚而剥夺或者限制违法行为人的一定的权利或利益，使其人身或财产受到一定的损失，从而达到预防、警戒和制止违法行为的目的。4、被处罚行为尚未构成犯罪。从立法和执法、司法的实践情况看，主要是根据违法行为的恶性程度。如果违法行为情节比较轻的，给予行政处罚，反之对情节严重的，则追究刑事责任，但都必须依据明确的法律规定。

    二、行政处罚的基本原则

    行政处罚的基本原则是指对行政处罚的设定和实施具有普遍指导意义的准则。它包括以下内容：

    （一）行政处罚法定原则，有四个方面的含义：一是公民、法人或者其它组织的行为，只有依法明文规定应予行政处罚的，才受处罚；二是行政处罚由法律规定有权设定行政处罚的国家机关在职权范围依法设定，但不得越权设定；三是行政处罚由具有行政处罚权的行政机关实施，法律规定的授权或者委托的组织也可以在法定的授权或者委托范围内实施处罚；四是行政处罚必须遵守法定程序。不遵守法定程序的，行政处罚无效。

    （二）行政处罚公开、公正原则。“阳光是最好的防腐剂”，要保证行政处罚的正确，必须贯彻“公正、公开”原则，公开体现在两个方面：一是依据公开。即凡是涉及对违法行为给予行政处罚的规定必须公布。未经公布的，一律不得作为行政处罚的依据。第二是处罚公开。行政机关在做出行政处罚决定之前，应当告知当事人做出行政处罚决定的事实、理由、依据以及当事人依法享有的权利。

    （三）行政处罚与教育相结合原则。无论是行政处罚的设定，还是行政处罚的实施，都必须与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当，行政处罚的目的重在纠正违法行为，教育公民、法人或者其他组织自觉遵守法律。

    （四）行政处罚保障当事人权利原则。凡是要对当事人做出行政处罚的，必须事先充分听取当事人的意见，当事人有权陈述和申辩。拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚不能成立。

     三、行政处罚救济程序：行政处罚复议程序

    “行政复议”一词，是随着八十年代我国行政区法学的兴起，行政法学界对国家行政机关审查的裁决行政争议这种特定的法律现象所作出的抽象的概括。台湾把这种法律现象称作“行政诉愿”；香港则称为“行政上诉”。在我国，行政复议是指公民、法人和其他组织以行政机关的具体行政行为侵害其合法权益为由，依法向有复议权的行政机关申请复议，受理申请的复议机关依照法定程序对引起争议的具体行政行为进行审查并作出裁决的活动。

    行政复议的原则有：一是行政复议机关依法行使复议权的原则。它有两个重要涵义，（一）复议权必须依法行使。复议权是法律、法规授予的，复议机关只有在法律、法规授权的范围内行使，不得越权和滥用复议权，复议机关行使复议权，既要符合实体法的要求，又要符合程序法的要求。（二）禁止任何机关、社会团体和个人的非法干预。二是便民原则。它的含义是：行政复议应便利于公民、法人和其他组织参加，为复议申请人在复议活动中依法行使各种权利提供方便。三是全面审查原则。四是不适用调解原则。

    第一，申请行政复议的资格。根据《行政复议法》第十条规定：“依照本法申请行政复议的公民、法人或者其他组织是申请人”。据此，不服行政处罚申请复议的，只能是受处罚人，其他人无权申请复议。但复议申请资格存在转移和他人代为行使的问题，“有权申请行政复议的公民死亡的，其近亲属可以申请行政复议。有权申请行政复议的公民为无民事行为能力人或者限制民事行为能力人的，其法定代理人可以代为申请行政复议。有权申请行政复议的法人或者其他组织终止的，承受其权利的法人或者其他组织可以申请行政复议”。根据规定，近亲属包括配偶、父母、子女、兄弟姐妹、祖父母、外祖父母、孙子女、外孙子女。“同申请行政复议的具体行政行为有利害关系的其他公民、法人或者其他组织，可以作为第三人参加行政复议”。非行政处罚受处罚人同该行政处罚有利害关系的，无权申请复议，但可以在受处罚人申请复议后，以第三人的身份申请参加复议。

    第二，行政复议受案范围。公民、法人或其他社会组织对于哪些行政行为持有异议，可以申请复议机关依法处理，是行政复议受案范围所要解决的问题[2]。我国现行《行政复议法》首先采取概括方式，规定公民、法人或者其他社会组织对认为是侵犯其合法权益的具体行政行为，可以向行政机关申请复议。同时又采取列举的方式，规定公民、法人或者其他社会组织对上述具体行政行为不服的，可以向行政机关申请复议。可以划入复议受案范围的，只能是对公民、法人或者其他社会组织的权利与利益产生实质影响的具体行政行为。

    第三、行政复议的管辖。

    （一）复议管辖是指不同职能和层级的行政机关在受理行政复议案件上的分工与权限。受处罚人对行政处罚不服，应当向有管辖权的行政复议机关申请复议。现行复议管辖分为以下几种：（1）本级人民政府或上一级主管部门管辖。这是针对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为引起的复议案件；（2）上级人民政府管辖。这种管辖适用于对地方各级人民政府的具体行政行为不服提起的复议案件；（3）原行政机关管辖。这种管辖适用于两种情况：一是对国务院各部门的具体行政行为不服申请复议的案件。二是对省、自治区、直辖市人民政府的具体行政行为不报申请复议的案件。上述两种情况均由原行政机关管辖；（4）共同上一级行政机关管辖。对于两个或两个以上行政机关以共同的名义作出的具体行政行为不服的复议案件，由它们的共同上一级行政机关管辖；（5）设立派出机关或机构的行政机关管辖。对派出机关作出的具体行政行为不服或者对派出机构根据法律、法规、规章规定以自己的名义作出的具体行政行为不服申请复议的案件，均由设立派出机关或派出机构的行政机关管辖；（6）主管被授权组织的行政机关管辖。法律、法规、规章授权行使某种行政权力，对该组织作出的具体行政行为不服申请复议的案件，由直接主管该组织的行政机关管辖；（7）委托行政机关的上一级行政机关管辖。受行政机关委托并以委托行政机关的名义从事某项行政管理事务，对其作出的具体行政行为不服申请复议的案件，应由委托该组织的行政机关的上一级行政机关管辖；（8）最终批准的行政机关管辖。对于法律、法规需要上级批准的具体行政行为不服申请复议的案件，应当由最终批准该具体行政行为的行政机关管辖。法律、法规另有规定的除外；（9）继续行使被撤销的行政机关职权的上一级行政机关管辖。对于被撤销前的行政机关作出的具体行政行为不服申请复议的案件，如果有继续行使用被撤销机关原有职权的行政机关，则应由该机关的上一级行政机关管辖。

    第四、行政处罚复议的申请和受理

    申请复议是管理相对人认为行政原具体行政行为侵犯其合法权益，以自己的名义请求行政复议机关对该具体行政行为依法进行审查的行为。受理复议申请则是行政机关对复议申请依法进行审查，认为符合法定条件后，决定予以受理的行为。《行政复议法》第九条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外”。也就是说，法律、法规对复议期限没有特殊规定的，当事人提出复议的期限为知道行政处罚之日起六十日内，法律、法规有特殊规定的，依照法律、法规的规定办理。如果受处罚人在法定申请复议期限内未提出复议申请而又没有正当理由的，视为放弃申请。有正当理由的，可以申请延长期限。该条第二款因此规定“因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算”。

    复议机关收到申请人的复议申请后，应当在收到复议申请书之日起五日内区分不同情况依法作出如下处理：（1）对于复议申请符合法定条件的，没有重复申请复议或向人民法院起诉的情况，并符合法定申请复议期限要求的，应当予以受理。（2）对于复议申请不符合法定条件的，应当作出不予受理的裁决，并向申请人说明理由。（3）对于复议申请不符合法定要求，未载明依法应当载明的内容的，应当将复议申请书发还申请人，并告知申请人限期补正。申请人过期不补正的，视为未申请。

    需要指出的是，为了加强对复议机关依法受理复议申请工作的监督，保障管理相对人复议申请权的落实，我国行政复议制度还确立了两个重要监督机制：一是对于管理相对人依法提出的复议申请，复议机关无正当理由拒绝受理或者不予答复的，上一级行政机关或者法律、法规规定的行政机关应当责令其受理或答复。二是法律、法规规定管理相对人在向人民法院起诉前须先申请复议的，申请人对复议机关不予受理的裁决不服的，可以在收到不予受理裁定书之日起或者行政复议期满之日起十五日内，依法向人民法院提起行政诉讼[3]。

    第五、行政复议的审理

    关于行政处罚复议案件的审理方式，《行政复议法》规定主要采取书面审理方式。一般情况下，复议机关都可以通过对复议申请书和申请人提供的有关案件材料、证据、答辩书的审查，并结合对有些情况的调查，作出复议决定，而不必像法院那样开庭审理。从这些年行政复议制度的实践经验看，在条件允许的情况下，尽可能地采用开庭方式审理复议案件值得大力提倡。行政处罚复议案件的审理范围，根据行政复议实行全面审查的原则，行政复议审理不受申请复议事项的限制，对引起争议的具体行政行为的合法性和适当性进行审查，而且对于与该具体行政行为有关的规范性文件也可以进行审查。对于不属其职权范围的，应当报告并移交有关机关处理。复议机关审理行政复议案件，跟法院审判工作一样，都应当采取以事实为依据，以法律为准绳的司法原则。审理复议案件的依据包括：法律、行政法规、地方性法规、规章，以及上级行政机关依法制定和发布的具有普遍约束力的决定、命令。审理民族自治地方的复议案件，还包括该民族自治地方的自治条例、单行条例。通过对行政复议案件的审理，复议机关根据不同的情况，分别作出复议决定[4]：（1）维持具体行政行为。这种决定适用于法律适用正确，事实清楚，并符合法定权限和程序的具体行政行为。（2）责令被申请人履行法定职责的决定。（3）撤销、变更或者确认被申请人具体行政行为违法的决定。这种决定适用于有下列情形的具体行政行为：第一、主要事实不清；证据不足的；第二、适用依据错误的；第三、违反法定程序的；第四、超越或者滥用职权的；第五、具体行政行为明显不当的。这是指行政机关自由裁量权运用不当作出的行政处罚行为。对这种不适当的处罚决定，复议机关可视情况作出撤销或者变更的复议决定，并可以根据职权责令被申请人重新作出具体行政行为。复议机关作出复议决定，应当采取书面形式，即制作行政复议决定书，以便于申请人、被申请人以及第三人等能够准确了解复议机关对案件的审理情况的结论以及自己的权利和义务。

    四、行政复议的诉讼程序

    行政处罚诉讼制度指人民法院对行政处罚行为的司法审查制度，也是对行政相对方权利的司法救济制度。行政处罚诉讼是指行政处罚相对方认为行政处罚机关的具体行政行为侵犯其合法权益，在法定期限内向人民法院起诉，并要求人民法院审理裁决的活动。

    第一、行政处罚诉讼制度的原则。

    行政处罚诉讼制度的原则包括：人民法院依法独立行使行政审判权原则；对诉讼当事人适用法律一律平等原则；公开审判原则；以事实为依据，以法律为准绳原则；回避原则；诉讼当事人平等地行使诉讼权利原则；两审终审原则；当事人地位平等原则；使用本民族语言文字进行诉讼原则；当事人有权进行辩论原则；检察机关进行监督原则等。此外，行政处罚诉讼还有其特殊性：1、行政处罚复议当事人选择原则。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十七条第一款规定：“对属于人民法院受案范围的行政案件，公民、法人或者其他组织可以先向上一级行政机关或者法律、法规规定的行政机关申请复议，对复议不服的，再向人民法院提起诉讼；也可以直接向人民法院提起诉讼。”当然，这一原则也是有条件的，第二款同时规定“法律、法规规定应当先向行政机关申请复议，对复议不服再向人民法院提起诉讼的，依照法律、法规的规定。”也就是说，行政复议当事人选择原则只是在法律、法规没有明文规定复议前置的情况下适用。2、被告负主要举证责任原则。我国《行政诉讼法》第三十二条规定：“被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。”这一法条指出，行政诉讼中的举证责任首先由被告承担。由此来看，行政诉讼中被告承担举证责任只是证明自己认定的事实。如果当事人接受，自无举证责任可言；如果当事人不接受，并向审判机关提起行政诉讼，就会因接受审判机关的审查而产生举证责任。可见，行政诉讼中的被告所承担的举证责任，还是由他自己认定事实的行为引发的。3、起诉不停止执行原则。确立这项原则的主要理由：一是行政行为具有权威性和公定力。行政行为一经作出，即使具有瑕疵，在其未经法定国家机关按法定程序作出撤销、变更或宣告无效以前，也应当被视为合法并具有法律效力。即使是对于已经进入行政诉讼程序中的具体行政行为，在其被人民法院依法撤销或变更之前，仍具有拘束力和执行力。二是国家行政管理的客观需要。行政行为是行政机关代表国家行使行政管理权的具体体现，行政活动环环相连，形成一个有机整体。如果某一行政行为因诉讼而停止执行，就难以维持的正常行政管理秩序。三是具体行政行为所指向的对象大多是行政管理相对人的违法行为，如不及时处理，将会造成不利后果。但有下列情形之一的，停止具体行政行为的执行：（1）被告认为需要停止执行的；（2）原告申请停止执行，人民法院认为该具体行政行为的执行会造成难以弥补的损失，并且停止执行不损害社会公共利益，裁定停止执行的；（3）法律、法规规定停止执行的。4、不适用调解原则。行政相对方对行政处罚不服提起诉讼，法院在审理案件时，不应对双方当事人进行调解，而应在查明事实的基础上作出公正判决。该原则的本意是因为调解的前提是当事人双方可以对自己的实体权利和诉讼权利自由处分，而行政处罚是行政机关依职权作出的行为，这种行为只能依法进行，不得自由处分。但随着社会的发展和法治的不断进步，2010年6月，最高法院在《关于进一步贯彻“调解优先、调判结合”工作原则的若干意见》中再次强调：“着力做好行政案件协调工作。在依法维护和监督行政机关依法行使行政职权的同时，要针对不同案件特点，通过积极有效的协调、和解，妥善化解行政争议”。因此，在不违背法律规定的前提下，除了对行政赔偿案件依法开展调解外，在受理行政机关对平等主体之间的民事争议所作的行政裁决、行政确权等行政案件，行政机关自由裁量权范围内的行政处罚、行政征收、行政补偿和行政合同等行政案件，以及具体行政行为违法或者合法但不具有合理性的行政案件时，应当重点做好案件协调工作。最高法院的文件要求既是对各地法院实践经验的提练，又是对各地法院实践探索的规范，是各地法院开展行政诉讼协调和解的基本依据。5、司法变更权原则。根据我国《行政诉讼法》第五十四条的规定，人民法院对于显失公正的行政处罚，可以判决变更。也就是说被诉具体行政行为实施的行政处罚必须是显失公正的。

    第二、行政处罚诉讼案件的管辖和审理。

    行政处罚诉讼案件的管辖包括级别管辖和地域管辖。级别管辖为[5]：一般案件由基层人民法院管辖。中级法院管辖的第一审行政处罚案件有以下三类：一是确认发明专利权的案件、海关处理的案件；二是对国务院各部门或者省、自治区、直辖市人民政府所作的具体行政行为提起诉讼的案件；三是本辖区内重大、复杂的案件。高级法院管辖本辖区内重大、复杂的第一审行政案件。地域管辖为[6]：一是行政案件由最初作出具体行政行为的行政机关所在地人民法院管辖。经复议的案件，复议机关改变原具体行政行为的，也可以由复议机关所在地人民法院管辖。二是对限制人身自由的行政强制措施不服提起的诉讼，由被告所在地或者原告所在地人民法院管辖。三是因不动产提起的行政诉讼，由不动产所在地人民法院管辖。四是两个以上人民法院都有管辖权的案件，原告可以选择其中一个人民法院提起诉讼。五是原告向两个以上有管辖权的人民法院提起诉讼的，由最先收到起诉状的人民法院管辖。人民法院发现受理的案件不属于自己管辖时，应当移送有管辖权的人民法院。受移送的人民法院不得自行移送。有管辖权的人民法院由于特殊原因不能行使管辖权的，由上级人民法院指定管辖。六是人民法院对管辖权发生争议，由争议双方协商解决。协商不成的，报它们的共同上级人民法院指定管辖。七是上级人民法院有权审判下级人民法院管辖的第一审行政案件，也可以把自己管辖的第一审行政案件移交下级人民法院审判。八是下级人民法院对其管辖的第一审行政案件，认为需要由上级人民法院审判的，可以报请上级人民法院决定。

    根据行政诉讼法的规定，人民法院审理行政处罚诉讼案件的依据是：1、法律；2、行政法规；3、地方性法规；4、民族区域自治条例、单行条例。也可参照国务院部、委根据法律和国务院的行政法规、决定、命令制定、发布的规章以及省、自治区、直辖市和省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民政府根据法律和国务院的行政法规制定、发布的规章。

    第三、对行政处罚行为的具体审查

    1、对行政主体资格的审查。从立法上看，我国大多数行政机关都可以成为行政处罚主体。例如公安、税务、工商等机关。另外，法律、法规还授权一些组织的行政权，如各级政府物价部门的物价检查机关。行政机关作为行政处罚主体，必须是外部行政机关的外部行政行为。社会组织作为行政处罚的主体，必须是具有法定授权或受行政委托。

    2、对行政处罚依据的事实审查。任何行政处罚行为都要依据一定的事实，否则行政处罚就缺乏事实根据，从而使处罚不合法。我国《行政诉讼法》第五十四条对行政行为确立了七个司法审查标准：（1）证据是否确凿；（2）适用法律、法规是否正确；（3）是否符合法定程序；（4）是否超越职权；（5）是否滥用职权；（6）是否不履行、拖延履行法定职责；（7）是否显失公正。

    3、对适用法律、法规的审查。依据法律，是法律适用的前提和基本要求。对于任何案件，法院都必须依据法律规定加以定性和处理，而不能拒绝适用法律。这是由我国宪政体制决定的。在我国国家权力中，人民代表大会的立法权是至高无上的，行政权和司法权的行使都必须服从立法机关制定的法律。

毫无疑问，在行政诉讼中，法院不能适用违宪违法的法规，在对具体行政行为审查时，法院必须确认该行为依据的行政法规或地方性法规是在其职权范围内、并与宪法、法律保持一致的。这就是说，法院在审理行政案件、适用法律规范时，同样要对法规进行审查。这一点在《行政诉讼法》中没有明确，但实践中都是必须这样做的。

    4、对行政处罚程序的审查。在实施行政处罚过程中，必须符合法定步骤、法定形式、法定方式、法定时效、法定手续，否则就是违法或违反法定程序。

    5、对行政处罚行为的判决。法院通过审理，认定行政机关作出的处罚决定证据确凿，适用法律正确，符合法定程序的即判决维持[7]。而行政机关作出的处罚决定有下列情形之一的，法院要判决撤销或部分撤销：（1）主要证据不足的；（2）适用法律、法规错误的；（3）违反法定程序的；（4）超越职权的；（5）滥用职权的。对于行政机关不履行或者拖延履行法定职责的，判决其在一定期限内履行。行政处罚显失公正的，可以判决变更。变更判决只能在法律、法规规定的行政处罚范围内，但不宜加重处罚。

    行政救济最重要的法律制度：行政诉讼和行政复议，已建立实施多年，随着社会和经济建设的发展，两项制度很多方面都已不适应实践的需要。《行政诉讼法》和《行政复议法》也亟需改革和完善。作为同是解决行政争议、化解社会矛盾的两项制度，有同有异，但具有内在的联系，应该对之作比较性研究，以期这两项制度在保护公民权利、有效化解社会矛盾中更能实现其积极效应。

    【注释】：

    [1]见《中华人民共和国行政处罚法》第五十四条规定

    [2]见《中华人民共和国行政复议法》第六条规定，

    [3]见《中华人民共和国行政复议法》第十九条规定

    [4]见《中华人民共和国行政复议法》第二十八条规定

    [5]见《中华人民共和国行政诉讼法》第十三条、第十四条、第十五条

    [6]见《中华人民共和国行政诉讼法》第十七条、第十八条、第十九条、第二十条、第二十一条、第二十二条、第二十三条

    [7]见《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条

    （作者单位：广西凌云县人民法院）