(一)适应社会管理新情况下的新需要

    进入新世纪以来,我国既处于发展的重要战略机遇期,又处于社会矛盾凸显期,发展过程中也带来了新的社会问题,针对新问题,党中央做出了加强和创新社会管理的部署。2011年,胡锦涛总书记在社会管理及其创新专题研讨班上的讲话中提出了“建立健全实有人口动态管理机制,完善特殊人群管理和服务政策”。最高检制定的《2009-2012年基层检察院建设规划》中要求“积极探索派驻街道、乡镇、社区检察机构建设”以实现“关口前移”、“深入街道、乡镇、社区,面对面倾听和解决人民群众的诉求”。最高检下发了《关于进一步加强和规范检察机关延伸法律监督触角促进检力下沉工作的指导意见》,就延伸法律监督触角、促进检力下沉工作作出统一规范,要求通过积极实践和探索,把法律监督的触角延伸到基层,实现检察工作重心下移。上海检察机关结合本市实际先后制定了《关于本市检察机关在社区(街镇)设立检察室的意见》和《上海市检察机关派驻检察室工作规划(2011年-2012年)》具体指导社区检察工作。

    (二)履行法律监督新形势下的新要求

    1、2011年刑法修正案八出台,社区矫正首次纳入刑法,明确规定了社区矫正对象范围是管制、缓刑、假释三类,同时规定不再由公安机关负责监管,而是表述为“依法进行社区矫正”,根据最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部四部门联合发布的《社区矫正实施办法》,实际是由司法行政机关指导管理社区矫正。对缓刑的适用标准做了具体化的规定,将促使更多符合条件的罪犯依法实行社区矫正,同时,有关“禁止令”执行和监督的问题,同样摆在社区矫正机构的面前。

    2、2012年刑事诉讼法也出现了大篇幅的修改。对被判处管制、宣告缓刑、假释或者暂予监外执行的罪犯的执行机关由公安机关变更为社区矫正机构,明确了社区矫正的范围和执行主体。现行刑诉法中第二百一十七条规定:对于被判处徒刑缓刑的罪犯,由公安机关交所在单位或者基层组织予以考察。对于被假释的罪犯,在假释考验期限内,由公安机关予以监督。新刑诉法中的第二百五十八条规定:对被判处管制、宣告缓刑、假释或者暂予监外执行的罪犯,依法实行社区矫正,由社区矫正机构负责执行。

    作为法律监督机关,人民检察院依法对刑事诉讼实行法律监督。社区矫正是刑罚执行的重要组成部分,人民检察院对社区矫正活动进行法律监督同样是检察机关的职责所在,面对新形势同样要思考如何有效开展法律监督的问题。在检察机关参与社会管理创新的一系列探索过程中,检察室又一次兴起,承担起了开拓探索的历史使命。

    二、社区检察室的主要类型

    基层检察院在探索社区检察工作时,相继成立了专门的社区检察机构,各类检察室的种类繁多并不统一。

    1、“外设式”,即将检察室设置于检察机关外,具体包括以下两种:

    (1)设置于各个下属乡镇,与镇司法所相对应。如安徽省铜陵市狮子山区检察院在其下属的六个镇,与司法所相对应设立了六个社区矫正工作检察室;江苏省沛县在全县15个乡镇司法所设立“社区矫正检察官办公室”等。设立与乡镇司法所相对应的社区矫正检察室,占设立社区矫正检察室的大多数。以沛县的“社区矫正检察官办公室”为例,在全县15个乡镇司法所设立社区矫正检察官办公室,由县人民检察院监所科抽调专人,定期到各镇“社区矫正检察官办公室”办公。

    (2)直接设置在同级行政区的司法局内。如湖北省武汉市江汉区检察院在区司法局设立了社区矫正检察室;青海省西宁市城西区检察院在该区司法局设立城西区检察院社区矫正检察室等。该类做法相比前者要少,同时比较新颖。以武汉市江汉区检察院设立在区司法局设立“社区矫正检察室”为例,由检察院派出3名干警,在区司法局挂牌办公,对全区社区矫正工作开展日常监督,使监外执行监督由临时性变为日常性。

    2、“内设式”即在本检察院内部设立社区矫正检察室。如江苏省扬州市维扬区检察院在院内设立了社区矫正检察室。此类检察室设置相对较少。以扬州市维扬区为例,区院直接在本院设置社区矫正检察室,开展社区矫正监督。主要负责:社区矫正活动法律监督,配合共青团、学校、未成年人保护组织共同做好预防未成年人犯罪工作以及开展宣传工作,扩大检察监督工作影响力。

    3、“综合式”即在本检察院内部设立社区检察科,同时,在下属乡镇综合设立若干社区检察室,由社区检察科统领社区检察工作。根据上海市《上海市检察机关派驻检察室工作规划(2011年-2012年)》,上海的派驻检察室的设置根据各区县的区域特点,重点设置在离院本部较远、人口较多、信访总量大、治安问题较突出的街镇;同时,基层检察院增设社区检察科(处),负责对本院各派驻检察室进行管理和工作指导。市院社区检察指导处负责全市派驻检察室的工作和业务指导。从而形成了外设社区检察室,内设社区检察科的完整社区检察工作组织框架。根据该规划,上海的派驻检察室将在2015年实现全市覆盖。

    4、“协助式”社区检察室工作模式。以天津市河东区为例。区院在院部成立社区检察工作指导办公室,作为常设机构,具体负责对社区检察室的指导监督和检察机关与社区检察室的衔接工作。社区检察室实行部门包干模式,即由院各个职能部门分别对口负责一个检察室。由检察院聘请社区党工委副书记担任检察室主任,街道干部为联络员,由对口部门的负责人担任检察室副主任。协助社区化解社会矛盾,开展社会治安工作以及对社区服刑人员的矫正工作和未成年人犯罪的帮教工作,利用社区检察室开展基础调研工作。

    三、金山区人民检察院开展社区检察工作情况:

    2011年,金山区人民检察院先后成立了派驻枫泾检察室、金山工业区检察室和张堰检察室,从而实现了金山社区检察室工作覆盖至全区(9镇1街道1工业区)的目标,这也是全上海市首家基层检察院的社区检察工作覆盖到全区。

    (一)加强社区检察工作制度化建设

    首先,在检察院内部厘清部门的职能分工。派驻(社区)检察室主要承担对公安派出所刑事执法活动监督、非监禁刑罚执行(社区矫正)活动监督、受理社区群众来信来访、接受违法犯罪人员的自首、参加社会治安综合治理,开展法制宣传和其他适宜在社区(街镇)开展的相关检察工作。针对社区检察室与侦监科、监所科、控申科等部门存在职权交叉、多头管理的问题。在社区检察室成立后不久,区院就出台了《关于社区检察室与本院相关部门工作衔接的若干规定(试行)》,明确了社区检察室和本院侦监科、未检科、公诉科、监所科共同开展辖区内法律监督工作的衔接。在坚持充分利用检察室平台延伸检察职能触角的同时,划清社区检察室的职权边界,使社区检察室作为全院职能部门共同的工作触角,延伸到基层一线,而不是被当做一个小检察院独立于院职能部门之外开展工作。

    其次,加强与院外单位的工作协调配合。针对协调、配合多头重复的问题以及社区检察室与派出所(司法所)之间由于监督不平衡而导致配合不顺畅的情况,区院和区公安分局签订了《关于社区检察室开展对公安派出所刑事执法活动实施监督的实施办法》,和司法局联合制定了《关于对司法所社区矫正工作加强监督的实施意见》,与区法院、公安分局、司法局建立了监外执行工作联席会议机制,为社区检察营造了良好的执法环境,有效保证了社区检察室的工作规范有序开展。

    (二)完善社区检察的组织机构设置

    2011年9月区编委批准金山区人民检察院设立社区检察科,作为独立建制的内设机构,具体负责对本院各派驻检察室进行管理和工作指导,标志着我院社区检察工作从机构设置方面完成了规范化的任务。在枫泾镇、张堰镇、金山工业区三家社区检察室成立后,选派了政治素质高、熟悉业务、经验丰富的资深检察干部担任主任,同时,安排35岁以下青年干部到派驻检察室轮岗锻炼,在基层检察院本身“人案矛盾”突出的不利情况下,驻岗办公与轮岗锻炼相结合,保障了社区检察室工作人员的配置需求,形成了“以老带新以新促老”的队伍建设新格局。

  　(三)公安派出所刑事执法活动监督工作

    以专项检察为抓手,由院名义制发了公函给公安分局,就专项检察工作的时间节点、检察内容、重点、方法进行通报,并网上告知派出所、司法所。根据专项检察涉及面宽泛的情况,结合金山实际确定了不同内容采取不同方法进行检察的形式。如:在全程录音录像的检察,因为分局对各个派出所的录音录像硬件设施正在建设和改造中,所以由分局法制办委托督察队协助社区检察室进行检察,每月交给社区检察部门一份督查报告,由社区检察室在已经建成的派出所入所巡查时开展抽查。既发挥公安分局内部机构的作用,又加强和促进了分局内部对执法规范的检查力度。

    (四)结合检察职能探索社区矫正活动法律监督

    金山区社区检察室结合检察职能参与社区矫正工作开展社区检察工作,总结了多种制度以规范社区矫正活动。1、全过程法律监督中各职能部门的联动制,要求检察机关社区检察室应和地方司法所、公安派出所和其他相关部门,建立定期或不定期社区矫正工作联席会议等联动制度,共建矫正工作信息平台,实现数据动态共享。2、矫正对象个人信息档案和日常法律监督工作的建档制,要求社区检察室完善矫正工作的文书档案等基础性工作。3、人性化监督以提升矫正效果的矫正对象约谈制,要求在参与社区矫正工作中对所属社区矫正人员建立定期或不定期的约见谈话制度。4、表彰先进惩戒不法的矫正对象行为表现追踪制,对某些矫正人员和有关机关或部门在实施矫正工作中,出现违法违纪现象的人和事,采取跟踪追查的工作方法和监督机制。

    (五)结合检察职能开展社区法治宣传

    首先,社区检察室工作与院下访巡访工作相衔接。从2007年起,金山区院针对镇村分布广路途远、农村面积大人口多的区域特点,开展下访巡访工作深入乡镇化解社会矛盾、服务基层群众。社区检察室成立后,下访巡访工作队每到一地,该片区的社区检察室工作人员都会主动参与到巡访工作中,并且协助工作队在非下访巡访时期,解决基层群众提出的问题,满足群众的司法需求。其次,区院在金山工业区检察室建立了法制宣传教育展示室,这也是全市首家检察院在检察室开辟的法制宣传教育展示室。由金山区人民检察院荣誉室、青少年法制教育展示室和检察室宣传教育展示室三部分组成的法制宣传教育展示室,展出了金山区检察院成立以来获得的部分荣誉奖杯、奖牌,以案释法反映青少年法制教育主题以及宣传社区检察室工作职能的数十张图文并茂的法制图版。通过组织社区群众和学生参观,一方面更好的宣传检察室工作,另一方面也加强法制宣传教育,促进了健康良好的社会风气的形成。

    (六)接受来信来访和群众接待工作

    社区检察室位于基层一线,很多情况下需要同普通老百姓接触,倾听群众的呼声,了解他们的法律需求。现实中大多数来访群众,为高龄人士,有些只会讲当地的方言,而青年干警一方面由于来自五湖四海,对当地方言不甚了解,另一方面由于工作时间短,也缺乏做群众工作的经验。为此,社区检察室采取以老带新的方式,老干警与青年干警一同处理群众来访的接待工作。一方面丰富了青年干警的群众工作经验,另一方面也减轻了老同志的接访工作压力。

    四、社区检察室的未来发展

    笔者认为要推动社区检察室的进一步发展,以适应新形势下对检察工作的新要求,还需要更多方面的努力。

  　(一)推动立法,明确社区检察室法律地位是完善社区检察制度的必由之路

    在我国现有司法体制中,同样作为基层司法机构的人民法庭和派出所的法律依据明确,根据宪法第130条的规定,“人民检察院的组织由法律规定”。我国现行人民检察机构的组织主要是由《人民检察院组织法》确定,但《人民检察院组织法》并没有对社区检察工作做出规定。目前,指导社区检察室工作的主要依据是《人民检察院乡(镇)检察室工作条例》和《关于进一步加强和规范检察机关延伸法律触角促进检力下沉工作的指导意见》。在这两个最高检察机关颁布的“内部”文件的指导下,基层院只能探索性地开展工作。同样作为基层司法机构的人民法庭和派出所的法律依据更加明确,《人民法院组织法》对人民法庭内容的规定和《公安派出所组织条例》对派出所的组织和设置内容的规定都是非常具体的。这种情况下由社区检察室出面监督派出所的刑事执法活动,很难引起有关部门的重视,监督效果也不明显。此外,许多文章都以《人民检察院组织法》第二条第三款“省一级人民检察院和县一级人民检察院,根据工作需要,提请本级人民代表大会常务委员会批准,可以在工矿区、农垦区、林区等区域设置人民检察院,作为派出机构”为由,认为社区检察室的设置不存在法律障碍。笔者对此并不赞同,该条文主要针对的是个别专门检察院的设置情况,明确了专门检察院的设置程序和条件,其中并没有涉及到基层检察室的内容。对于目前检察机关在基层设立派驻基层检察室的制度和法律依据一直停留在“内部工作条例”情况,今年两会上,海南团代表也提出了将派驻基层检察室写入人民检察院组织法的建议。他们认为,设置派驻基层检察室是我国检察制度的新内容,需要以法律形式固定下来。议案建议通过在检察院组织法中增设“基层人民检察院根据工作需要,可以在街道、乡镇、社区等区域设置若干派驻基层检察室。派驻基层检察室是基层人民检察院的组成部分”的有关条文的形式,解决目前基层检察室建设过程中法律依据不完善的情况。笔者对此深表赞同。

    (二)系统规划,厘清社区检察室的职能界定是推动社区检察工作的重要保证

  　根据最高检1993年印发的《人民检察院乡(镇)检察室工作条例》的规定,乡(镇)检察室的任务是:(一)受理辖区内公民的举报、控告和申诉,接受违法犯罪分子的自首;(二)经检察长批准,对发生在本辖区内、属于检察机关直接受理的刑事案件进行立案前调查、立案后的侦查;(三)对辖区内缓刑、假释、管制、剥夺政治权利和监外执行人员的管理教育工作进行检察;对人民检察院决定免诉的人员进行帮教;(四)结合检察业务工作,参加社会治安的综合治理,开展法制宣传;(五)办理检察长交办的工作。到今天历经了近二十年,期间伴随着刑事诉讼法的两次修改,检察室工作也有所起伏。结合最近一次刑法和刑诉法的修改,笔者认为有必要对社区检察室的任务和职能作全面清晰的界定,明确把握社区矫正活动监督的主线,全面履行刑诉法修改后的法律监督职能。在刑罚执行由监禁刑为主向非监禁刑为主转化的世界刑罚模式发展大趋势下,结合我国刑罚体系的实际,法律监督部门应当在适当超前的视角下,加强社区检察室的建设,完善对非监禁刑的监督,使得非监禁刑执行到位,充分发挥其优势,达到控制犯罪、稳定社会的目的。

    (三)多方参与,提高社会化程度是开展社区检察工作是长效保障

    社区检察工作牵涉到社会方方面面,是一项系统性工作。社区检察室作为检力下沉的一个触角,快速获取相关信息促进法律监督是本职要求。这就需要社区检察部门在日常的工作中,充分调动各方资源,在不脱离检察职权的前提下,提高工作的社会化程度。社区检察室争取所在地当地党委政府的支持,争取辖区内派出所、司法所等执法单位的配合;同时,作为检察院与基层群众沟通的纽带和桥梁,应广泛开展群众性工作,在信息采集等方面积极争取普通百姓的支持。

    (四)取长补短,吸收先进地区经验是促进社区检察工作跨越式发展的有效途径

    上海作为一个国际化都市,中心地区的城市化建设高度发达,郊县的城镇化率较高,社区已成为上海社会管理最主要、最基本的单位。上海检察机关根据城区和新农村社会经济发展特点,探索开展了派驻社区检察室工作,可以积极借鉴香港廉政公署开展社区工作的经验。香港廉政公署设置有社区关系处,并分别设置有两个科,社区关系一科主要由多个专门组别组成,具体制定部门的宣传策略,以提高市民对反贪工作的认识,透过大众传媒,宣扬肃贪倡廉的信息,透过教师、学校、教育机构宣扬正确价值观等;社区关系二科透过辖下七间分区办事处执行与社会各界和市民大众直接联系,推行倡廉教育工作,接受贪污举报和查询等职能。最终,通过社区工作实现教导市民认识贪污的祸害,并争取市民积极支持反贪工作,形成全社会反贪腐讲廉洁良好风气的目的。香港廉署社区工作处的机构设置和前文所介绍的第三种基层检察室设置模式是非常相似的,因此,利用社区检察室平台,积极开展犯罪预防和廉政文化宣传教育工作,同样可以成为开展社区检察工作的另一抓手。在经济较发达、城市化水平较高的地区,将过去那种以反贪执法办案为主的乡镇检察室模式转型为以开展社区矫正活动监督、基层刑事执法活动监督及宣传教育等职能为主的社区检察室模式,是一种可以预见的社区检察工作的发展趋势。

    (五)加强调研,提供充分的智力支持是保障社区检察工作健康发展的基石

  　回顾基层检察室发展的历程,我们发现既有辉煌也有辛酸,特别是在上世纪九十年代中期,检察室广泛的分布于各个乡镇、厂矿、企业中,发展到了一定的高度;但由于检察室自身人员配置的不合理,工作人员过多插手地方经济纠纷,也带来了一系列问题,为之后检察室的裁撤埋下了伏笔。究其原因,缺少必要的理论支撑,检察室的粗放化管理模式是根源。因此,在新时期开展社区检察工作不能仅仅依靠可供量化的工作指标,必须实践和理论两手抓。社区检察室建立在基层第一线,有着丰富的社会实践资源,依托该平台广泛的开展检察调研有着先天优势,同时调研又能促进理论的发展,这对社区检察工作本身也会起到良好的效果。