【案情】

    第三人广西浦北县某机关单位向该县某供销合作社购得土地一幅（争议地），并申领了被告浦北县人民政府颁发的《国有土地使用证》。原告某村民小组提供1953年、1962年、1981年的土地房产证、山权证等书证，认为争议地是原告集体所有的土地，要求被告对争议地进行调处。被告以第三人已领取国有土地使用证，原告无证据证明该证有误为由作出不予受理的决定。原告经复议维持后提起行政诉讼。

    【裁判】

    一审认为，争议地已经依法确定权属，原告没有证据证明权属确有错误，被告对原告申请不予受理并无不当，判决维持不予受理决定；

    二审认为，第三人虽然取得了争议地的国有土地使用证，但颁发土地证属行政登记行为，不等同于行政确认行为。原告所举证据初步证实与争议地具有关联性，且与本案的处理结果有直接利害关系，原告的申请符合有关法律、法规规定，应予受理。判决撤销原判及不予受理的决定，并责令被告受理原告的权属纠纷调处申请。

    【评析】

    彭朝锦同志认为：土地权属发生争议，有直接利害关系的一方或双方应向人民政府申请调处，为了维护权属的相对稳定，一般情况下人民政府并非对所有权属纠纷调处申请都予以受理，根据争议土地的权属现状采取不同的受理标准：对经行政确认的权属，只有提供充分证据证明确有错误才予以受理，否则不予受理；对未经行政确认的，直接受理。广西即是采取上述标准。《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第二十条第（五）项规定，受理权属纠纷调处申请的条件之一为：争议地未经依法确定权属，或者虽经依法确定权属，但有证据证明已经确定的权属确有错误的。本案的争议地虽然申领了《国有土地使用证》，但根据相关行政法的规定，土地权属登记发证的具体行政行为是行政登记行为，并非行政确认行为，争议地权属未经依法确定权属，被告对原告的调处申请应予受理。一审将颁证行为（行政登记）错误地认为是行政确认，因此作出了错误的判决。”    

    笔者认为，土地权属登记发证行为应是行政确认行为，而非单纯的备案登记行为，理由如下：

    行政确认是指行政主体对行政相对人的法律地位、法律关系或有关法律事实进行甄别，给予确定、认定、证明或否定并予以宣告的具体行政行为，包括行政登记、鉴证、认定和证明等形式。行政登记确认是指行政主体根据相对人的申请，对法律、法规规定必须予以登记注册的事项予以登记，从而依法确认相对人某种法律地位、权利义务及其他法律事实、法律关系的存在、变更或消灭的一种具体行政行为。

    土地权属登记发证行为是土地管理机关作为行政机关应申请人的申请作出的行为，是行政主体实施的行为。该登记发证行为是对土地权属的法律关系的确认，是对权利所有人合法拥有权利的真实性的证明。

    土地登记行为是为了实现行政管理目的而进行，体现了国家管理土地事务的行政目的，通过登记制度维护土地交易秩序。虽然登记行为直接影响的是民事主体之间的权利义务关系，但在登记过程中所体现出的依然是一种管理者与相对人的关系。土地权属登记主管部门通过向权利申请人颁发土地证书证明其是合法权利人，体现了行政确认行为的特点，其法律后果是行政相对人获得了某一物的真实性、合法性并且能够对抗善意第三人的有效证明。

    本案某供销合作社购得土地一幅（争议地），并申领了浦北县人民政府颁发的《国有土地使用证》，浦北县人民政府的发证行为是依某供销合作社的申请而作出的具体行政行为，是对该宗土地权属的法律关系的确认，在该证书被依法撤销之前，某供销合作社是该宗土地的合法使用者，至于某村民小组在其之前拥有权利证书，并不能直接否定《国有土地使用证》的效力，更不能否定浦北县人民政府的发证行为是行政确认的性质。本案原告某村民小组对浦北县人民政府的发证行为不服提起行政诉讼，《行政诉讼法》第十一条第（八）项的规定的情形，法院依法应予受理，至于发证行为是否行政确认行为并不影响本案的受理。

    （作者单位：江西省乐平市人民法院）