任何权力不受制约必然产生腐败。人民监督员制度是检察机关加强自身监督的重要举措，是人民群众参与和监督检察机关执法活动的制度创新。中央对此高度重视，先后两次将其纳入中央司法体制和工作机制改革的总体部署，并于2010年同意检察机关全面推行。人民监督员制度试行以来取得了良好的效果，在实践中已展示了强大的生命力和广泛发展前景。从该项制度试点以来，明光市检察院不断探索进一步完善和强化人民监督员制度新的监督模式，于2009年将涉检信访尝试引入人民监督员监督框架内，一定程度上增强了检务公开程度，扩大了接受社会监督面，提高了检察干警的工作责任心，减少在检察环节上访等问题，消除社会不稳定因素，从而提高检察机关在社会层面的执法公信力。本文结合明光检察院的实践，对人民监督员参与司法活动监督的新途径逐一进行分析。

    一、人民监督员参与涉检信访接待工作制度的必要性与可行性

    信访接待工作是检察机关密切联系群众的纽带和桥梁,是维护广大人民群众利益及社会稳定的一项重要工作,也是检察机关挖掘案源、惩治腐败的第一通道。近年来,涉检信访案件不断发生,数量居高不下,甚至发生越级上访、闹访现象,成为影响社会稳定的隐患。从涉法涉诉对象的身份看，不仅有工人、农民等传统习惯上的信访群体，而且有城市拆迁户、机关分流人员、私营外商企业主等带时代特色的信访群体；既有残疾人员、丧失劳动能力者等社会弱势群体，也有军转干部、复员退役军人等特殊群体。从上访规模看，集体访、群体访显著增多。在利益格局调整的情况下，具有相同利害关系的社会成员对共同的利益问题极易产生共鸣，进行有目的、有组织的沟通和串联，产生集群行为。从复杂程度看，问题涉及的领域不断扩大，触及的层面不断加深，既有家庭矛盾、邻里争端，也有社会管理、公共职责、经济利益、体制改革，还有相互交织的复合性矛盾。从反映的内容看，涉及城镇规划、社会保障、劳资纠纷、林地权属、合同纠纷、刑事判决等各种法律法规，且均与群众的自身利益息息相关。胡锦涛同志曾告诫我们，“要正视矛盾，找到化解矛盾的正确途径和有效方法，形成妥善处理矛盾的体制机制，而不能让矛盾积累和发展起来，以致影响国家改革发展稳定的大局。”因此，检察机关需要以分析涉检信访主要矛盾为突破口，深入研究和破解矛盾背后的深层次问题，加强源头治理。而实践中，由于检察机关信访部门受人员少、时间紧和专业知识所限，给涉检信访工作带来一定困难。如检察机关在处理一些上访的案件中，经常会涉及一些检察业务以外的问题，对于检察人员的解释和答复，群众接受和信任的程度不高，这也是造成一些上访案件出现反复的关键所在。人民监督员来自人民群众，大部分由人大代表、政协委员组成，他们是人民群众中的杰出代表，并具有较强的服务意识、社会优势和一定的政策理论水平。他们可以通过自身社会、经济、政治资源的优势，在法律政策的框架内，最大限度地保障人民群众的利益。人民监督员非检察机关工作人员的身份，容易在沟通中产生亲和力和信任感，减少抵触情绪和对抗，增进工作的人性化成分，使群众容易接受。邀请人民监督员参与接访，在这个过程中，人民监督员的身份是双重的，一方面人民监督员作为第三方介入，对检察机关处理案件的公正性实施监督。另一方面，在一些容易引起误解和矛盾的问题和案件上，人民监督员以第三人的角度参与公开答复，有利于消除当事人的抵触情绪，减少猜疑，使当事人易于接受检察机关的处理结果，避免矛盾的进一步激化。在接访过程中，检察干警同人民监督员一起认真听取当事人的意见，把握思想动向，及时发现执法中的瑕疵，对反映的新情况依法进行调查，确保矛盾化解、消除了不稳定因素。依托人民监督员的公正立场，有利于增强检察机关的权威和民众对检察机关的信赖。基于现实需要，基于以上因素考虑，明光市检察院由此产生拓展人民监督员监督空间，参与涉检信访接待工作的构想，并于2009年底制定了《明光市人民检察院人民监督员参与涉检信访接待工作制度（试行）》，旨在通过这一制度进一步增强检察机关信访工作的公正性、公信力，促进涉检矛盾纠纷的有效化解。

    二、人民监督员参与涉检信访接待工作的制度内涵

    人民监督员制度与处理涉检信访工作相结合,使检察权的行使受到社会公众的监督,其实质是加强对检察机关的外部监督和制约,符合对权力的监督和制约的要求,能够有效地促进检察机关和检察人员公正执法、文明办案,尊重和保障人权。基于这一理念，明光市检察院制定出台了人民监督员参与涉检信访接待的《工作制度》。该制度共10条，具体明确了人民监督员参与涉检信访接待的主要职责、范围、方式、流程。主要内容包括三个方面：　

   （一）人民监督员参与涉检信访接待工作是外部监督制约的延伸

    该制度指出，人民监督员具有广泛的代表性和社会影响力，对涉检信访案件依照法律提出监督意见，能够帮助检察机关排除干扰，使案件得到公正处理。人民监督员参与处理涉检信访工作，有利于检察机关接受人民群众监督，倾听人民群众意见，能够有效地防止检察工作背离为人民服务的宗旨。人民监督员参与处理涉检信访工作，有权了解案情和有关法律适用情况，享有在一定范围内对检察工作进行评判的权力。通过人民监督员介入信访工作，能够更好地提高检察工作透明度，保障人民群众更加有效地监督检察工作。

   （二）人民监督员参与涉检信访接待工作程序　　

    该制度规定，人民监督员参与涉检信访接待工作受人民监督员制度试点工作领导小组办公室安排，监督并协助该院信访部门处理涉检信访事务，接待来访群众。

    1、及时受理。对需人民监督员参与接待的涉检信访案件 ,由控告申诉检察部门将《受理涉检信访案件登记表》送交院人民监督员办公室备案。人民监督员办公室对报送材料进行认真审查,及时将涉检信访案件的基本情况形成书面材料,在三个工作日内,向人民监督员进行通报。以便人民监督员对案件情况有所掌握,做到心中有数。案件办结后,要将案件处理结果及时向人民监督员办公室进行反馈,以便与人民监督员进一步进行联系和沟通。

    2、动态跟踪。人民监督员接待来访群众实行预约接访和集中接访，在该院每周的检察长接待日可邀请两名人民监督员参与接访，也可以根据群众预约，由人民监督员独立接访。人民监督员可通过人民监督员办公室对案件实施全程跟踪。负责承办案件的相关部门要及时将案件办理的动态情况,按流程管理的要求,报送人民监督员办公室,人民监督员可采取来院调查或电话查询等多种不同的形式,要求得到检察机关的答复,确保案件在最短的时间内得到及时处理。

    3、全面把握。人民监督员参与对涉检信访案件监督工作时,检察机关应按首办责任制的要求,由首办责任人向人民监督员全面、客观地介绍案件相关情况、处理结果及法律依据;必要时,人民监督员可通过听取案件汇报、听取案件当事人及利害关系人意见、向案件承办人提出质询等形式加以监督。对人民监督员提出的问题,承办人要如实回答。具体监督情况人民监督员办公室应形成卷宗材料及时归档。

    4、复议复核。对检察机关处理的涉检信访事宜,人民监督员不同意检察机关处理意见的,检察长在收到人民监督员的意见后,应在充分听取人民监督员意见的基础上,研究决定案件的处理,必要时可以直接召开检察委员会讨论决定。根据案件需要,人民监督员可以应邀列席检察委员会会议。当人民监督员对涉检信访案件的处结情况仍存在异议时,人民监督员享有对案件的复议权,有权通过人民监督员办公室向本院检察委员会提出复议。如多数人民监督员对检察委员会研究决定的意见不一致时,可提请上级人民检察院进行复核。

    (三)人民监督员参与涉检信访接待工作主要任务。

    该制度规定了人民监督员接待来访案件的工作范围、工作职责、工作纪律。其工作范围：（1）该院查办的职务犯罪案件中涉及信访的；（2）接受群众的举报、控告和申诉，；（3）对检察机关查办的职务犯罪案件属于“三类案件”和“五种情形”的进行监督，提出意见和建议。其工作职责：（1）协助检察机关对来访群众提供法律咨询；（2）以事实为依据，依照法律规定、经验常识、公序良俗等对检察机关提出意见和建议；（3）对来访群众进行法制宣传教育，协助信访部门做好息诉解纷，化解矛盾工作，维护社会稳定。其工作纪律：（1）接待来访人员要服务热情，文明礼貌；（2）要依法办事，因势利导；(3)对接触到的信访案件涉及国家秘密和个人隐私应保守秘密。同时该制度还明确了人民检察院对涉检信访公开听证、公开答复时，应当邀请人民监督员到场参加。对人民监督员接待的来访，除按检察机关办理信访的正常程序受理、分流、转办、答复外，还须向人民监督员反馈办理情况和办理结果。

    三、人民监督员参与涉检信访接待工作制度的实施保障

    制度的规范化、程序化以及人民监督员知情权问题是推动和促进人民监督员参与涉检信访监督工作健康开展的前提和关键。明光检察院立足具体实际，不断健全制度保障机制，相继制定了更加细化并具有可操作性的细则，扩大人民监督员对涉检信访工作的知情权和参与权。

   （一）在保障监督程序的合理有序方面：建立人民监督员信息公开制度，领导小组办公室制定《明光市人民监督员制度指引》，简要说明人民监督员的职责范围、方式、程序、监督效力等重要内容，进一步加深人民监督员制度被人民群众和社会各界的认知程度。公布人民监督员的姓名、联系方式等，人民群众和社会各界可以按照公开的信息申请约见人民监督员，当面向其反映情况，畅通反映问题的渠道。

   （二）在保障人民监督员的知情权方面：1、建立人民监督员工作联络机制。在每个业务部门分别设置一名人民监督工作兼职联络员，负责本部门与人民监督工作办公室的具体联系，对本部门涉及人民监督工作相关的信息和活动，及时向人民监督工作办公室通告，保证监督信息交流顺畅、及时。人民监督员办公室及时跟踪、掌握、收集本院情况，并做到定期或不定期向人民监督员进行书面通报，让人民监督员及时了解和掌握情况。2010年以来，先后18次向人民监督员通报检察工作进展情况，公开检察机关重大部署、重要情况、重大活动，保障人民监督员知情权、参与权和监督权。2、健立工作例会制度。明确规定定期或不定期召开由检察长或分管副检察长、各业务部门的相关人员参加的人民监督工作例会，向监督者汇报检察工作进展情况，听取人民监督员对检察工作的意见、建议。3、建立学习培训制度。涉检信访工作业务性、政策性很强，人民监督员法律素质的高低，直接影响监督的效果。通过人民监督员办公室采取多种形式，如组织集中培训，发放法律书籍，邀请人民监督员参加疑难案例研讨会等，加强对人民监督员的法律培训工作，努力提高其法律水平和业务能力，以适应监督工作的需要。2010年以来，明光市检察院共组织人民监督员培训5次，组织新任人民监督员岗前学习培训3期，通过培训，帮助人民监督员找准监督的切入点和着力点，使人民监督员进一步熟悉检察业务，能够有针对性实施监督工作。（4）建立人民监督员回访制度 。定期或不定期组织人民监督员对参与接访案件进行跟踪回访。回访过程中，为削除当事人的顾虑，让人民监督员单独和当事人座谈，并由被回访人在《案件回访卡》上签字，最后由人民监督员办公室统一汇总向检察长汇报案件回访情况。

    四、人民监督员参与涉检信访接待工作制度的实施效果

    检察机关在处理信访工作中,邀请人民监督员参与,是相信人民、依靠人民、尊重人民精神的体现。将涉检信访案件的办理纳入人民监督员监督范围,使检察机关办理的涉检信访案件直接置于群众的监督之中，经过明光检察院的实践证明是可行的。通过人民监督员的参与,让他们对检察机关执法办案活动的公平性、公正性作出如实评判,使信访当事人打消顾虑，有效促进当事人服判息诉。如2011年，明光市女山湖镇吴某等百人来到检察院联名举报市土地局滥用职权非法批地一案，吴某等人多次前往省、市两级上访。上访者称，如果检察机关不能伸张正义，将组织村民进京上访。该院接案后，及时安排人员查处，同时为正确引导群众采取合理、合法的方式解决诉求，院领导决定邀请人民监督员参与答复上访人工作，让答复更加公开、公正。负责承办案件的相关人员向人民监督员介绍了案件初查情况，人民监督员仔细询问和查阅了相关案件材料，了解了案件的来龙去脉。接待中，人民监督员耐心的听取来访人员诉说了他们的信访经历及提出的疑惑和相关要求并认真向他们反馈了初查情况，逐项解答了他们提出的问题。最后，上访群众对人民监督员耐心细致地解释法律、阐述道理表示赞赏，对明光市检察院的处理决定信服，并表示不再上访。该镇党委向明光院发来感谢信，感谢明光检察院为当地政府化解了一起赴省进京上访。制度实施以来，该院邀请人民监督员参与接访16次，通过人民监督员协调、监督，采取人性化的工作方法，化解涉检信访纠纷8件。

    实践证明，通过邀请人民监督员参与涉检信访接待，人民监督员和检察官密切配合，运用法律手段化解社会矛盾，为检察工作的发展注入生机和活力。同时，进一步拓宽了人民监督员对司法活动的监督途径，增强了检务公开透明度，也有力于提升司法机关执法公信力。