【关键词】检察机关;公益诉讼;介入方式;检察建议

    在我国现有法律框架下,检察机关介入公益诉讼对于保护社会整体利益是行之有效的方法,但检察机关介入公益诉讼也应当符合程序正当性的要求。检察机关介入民事诉讼,应当厘清其法律监督与公益代表等多重角色之间的关系,正确认识和把握公益代表的性质。我国检察机关应根据其宪法地位,重新审视其介入公益诉讼的方式。

    一、公益诉讼的概念及特征

    (一)公益诉讼的概念:

    公益诉讼是指特定的国家机关和相关的组织和个人,根据法律的授权,对违反法律、法规侵犯国家利益、社会利益或不特定多人利益的行为,向法院起诉,由法院依法追究相对人法律责任的活动。

    公益诉讼产生于古罗马时代,意大利罗马法学家彼德罗.彭梵德指出:“人们称那些为维护公共利益而设置的罚金诉讼为民众诉讼,任何市民均有权提起它。受到非法行为损害的人或被公认较为适宜起诉的人具有优先权。” 事实上,公益诉讼一词始于20世纪60年代,美国在经历了剧烈的社会变革后,伴随着公益运动的展开而广泛使用该术语。由于当时美国的众多社会制度均面临挑战,因而出现了各种尝试改革的方案,设立了众多的公益法律机构及类似的倡导制度,它们都是为了环境、消费者、女性、有色人种、未成年人及类似的诸多社会公共利益而展开活动,由此而进行的诉讼被称为公益诉讼。

    (二)公益诉讼的特征:

    1、公益诉讼具有目的性。公益诉讼的目的是维护国家利益、社会公共利益或不特定多数人利益不受侵害。它对于制止某些机关或个人滥用权利,危害国家利益、社会公共利益,保障社会每一个个体成员的合法权益得以实现,形成良好社会秩序,起着十分重要的作用。

    2、公益诉讼主体的广泛性。公益诉讼的发起者可以与本案没有利害关系,任何有民事行为能力的公民、法人、组织和国家机关为了维护国家利益、社会公共利益均可以作为公益诉讼的发起人参与诉讼。

    3、公益诉讼提起的条件。任何公益诉讼成立的前提必须有损害国家利益和社会公共利益的违法行为的发生,有证据证明因违法行为而导致的危害结果发生。

    二、检察机关介入公益诉讼的必要性

    在侵害国家和社会公共利益等违法案件日益增多,而我国目前相应的法律制度又不健全的情况下,检察机关作为一个代表国家的独立拥有法律监督这一专门职能的国家机关,有必要,更有义务介入到公益诉讼中去,以切实维护国家和社会公共利益。

    (一)宪法地位赋予检察机关启动公益诉讼的历史使命

    我国宪法 第一百二十九条规定“　中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。”其职能是确保法律得到统一正确的实施,对国家的法律实施过程进行全面的监督。不仅包括刑事公诉和抗诉,而且也应包括公益讼诉和抗诉。我国的检察机关的检察权既不是行政权,也不是司法行政权,在“议行合一”的权利框架下,应属司法权,其表现在:程序性、诉讼性。程序性即指检察机关不享有实体的权利,只是引起程序的启动。诉讼性即指检察机关的监督通过诉讼交付审判机关去裁判。赋予检察机关提起公益诉讼的权力,发挥其维护国家和公共利益的职能,是宪法赋予检察机关的历史使命。

    (二)检察机关提起公益诉讼是实现检察监督职能的根本要求

    实行法律监督,维护司法公正是检察机关的基本职能。近几年来,检察机关为实现其监督职能,采取了一系列检察监督方式。如检察意见、检察建议、民事抗诉程序中的和解、民事行政案件抗诉等,这些方式都发挥了一定的作用。监督与诉讼是有机结合的,实现监督是诉讼的目的,诉讼是实现监督的形式和手段。由于检察机关并无最终裁判权,但随着案件移交至法院及法院的受理,实现了监督权与诉讼权的转化。从而为维护国家利益、社会公共利益提供了一个新法律手段、一条新的法律渠道。同时可以促进依法行政,在公民和国家行政机关之间建立公正、合理、合法的行政法律关系,最终达到维护司法公正的目的。

    (三)检察机关是国家利益和公共利益的捍卫者

    我国在经济转型时期,国有资产流失、环境污染、食品卫生安全、妨害市场公平竞争等行为严重地损害了国家利益和公共利益。由于侵害的国家利益和社会公共利益是分散性的权利,享有社会公益主体的不特定性,以及传统的民事诉讼中的原告适格理论和直接利害关系原则理论的限制,常常在侵权行为发生后因各种原因导致法院不予立案。即使案件胜诉,权利也很难得到全面保护。主体的不特定性和举证责任的制约,损害的赔偿额度与实际侵权主体造成的损失完全不对等,造成权责失衡。而检察机关具有法律监督职能和提起诉讼职能,具有提起公益诉讼,保护国家利益和社会公共利益的法律职责,启动司法程序的合法性与可行性,是权利救济的有效途径。

    (四)构建和谐社会、实现中国梦和司法民主化的必然要求

    党的十八大多次提到构建和谐社会,实现中国梦,全面建设法治社会。构建和谐社会要求更加积极主动地正视矛盾、化解矛盾,最大限度地减少不和谐因素。在法治国家里,司法是人民维护合法权益,追求公平、正义的最后屏障。公平正义是法治国家的基本理念,是维护社会共同体基本价值体系的基础与标志。没有公平正义,就没有社会正义;没有有效的法律监督,公平正义就不能转化为具体的法律实践。公益诉讼制度的缺失导致诉讼所指向的社会矛盾,在现有矛盾解决机制里难以解决。赋予检察机关提起公益诉讼的权力,有效的化解社会矛盾,更能体现社会主义的法治理念,依法治国的基本方略。

    三、我国公益诉讼的司法现状。

    (一)当前国家利益和社会公共利益被侵犯的状况

    1.国有资产严重流失。改革开放以来,侵害国有资产的行为日益猖獗,较为常见的方法是将国家资产低价出售甚至无偿转让,而这种流失不同于一般的贪污、盗窃,大多是在企业改制、资产重组,以及投资、转让、财产处分等重大民事活动中造成的。由于绝大多数国有资产的流失都具有合法的民事流转形式,因而对于这类资产流失不能采用简单的强制性的行政方式加以解决。

    2.社会公益保护不力。随着我国工业的高速发展以及市场竞争的日趋激烈,近年来,直接造成不特定的多数人的人身、财产损害的环境污染等公害事件不断增加,损害消费者和国家利益的垄断行为大量出现。这些行为不仅造成了我国一些地区生态环境日趋恶化,自然资源枯竭,区域性生态失衡,而且造成假冒伪劣商品、商业欺诈和垄断经营等现象的泛滥,严重扰乱了正常的市场秩序,侵害了社会广大公众的利益。传统的民事侵权行为中,侵害者与受害者双方的力量基本可以保持平衡,而这类公益性民事侵权行为中,侵害者往往是高度组织起来的大公司、大企业或者从事公共事业的团体、机构,而受害者却是分散的社会公众。这种差异往往迫使受害者不敢寻求司法救济,即使提起诉讼,也会因为双方在信息资源、证据掌握和人力、财力等方面资源不对等的情况下,导致公益诉讼不战而败。

    (二)当前国家利益被侵犯的权利救济状况

    目前我国国家利益和社会公共利益被侵犯情况相当严重,但是权利救济的状况却令人堪忧。主要表现在:在诉讼主体方面,一是由个人提起。二是由一定的组织和社会团体提起。我国的诉讼法并没有限制社会团体担任代理人的规定,所以一些社会组织,如消费者协会以代理人的身份参与一些带有公益目的的诉讼。三是由检察机关提起。自1997年河南方城检察机关首起提起国有资产流失诉讼以来,全国各地检察机关提起类似的民事诉讼数百起,而且在实践中,已形成了较为成熟有效的做法。但是,由于在公益诉讼中,不仅存在主体多样的情况,而且由于法律规定不明确和各地法院对公益诉讼的不同理解,因此结果各异。在由个人或社团提起的公益诉讼中,许多案件以撤诉或被驳回而告终;由检察机关提起的公益诉讼,结果也并不理想。

    (三)检察机关介入公益诉讼的状况

    鉴于当前我国国家利益和社会公共利益被侵犯情况的严重程度以及对权利救济的现状,尽管法律没有明文规定国检察机关提起民事、行政诉讼的规定,法律也没有赋予人民检察院代表国家和社会公共利益提起诉讼的主体资格,但是检察机关应该在现有法律框架下发挥能动作用。《中华人民共和国人民检察院组织法》第四条也对人民检察院的职责和任务作了明确的规定,同时我国检察机关是国家法律监督机关,当有严重侵害我国国家和社会公共利益的行为发生时,检察机关理所当然地应当履行法律监督职责,在符合法律规定的前提下,以适当的方式主动介入。

    四、检察机关在公益诉讼中面临的窘境

    近年来,全国各地检察机关介入公益诉讼的方式多种多样,主要集中在民事诉讼领域,但检察机关直接介入民事诉讼也面临着司法窘境。

    (一)检察机关介入公益诉讼的方式选择之窘境

    由于现有法律规范对检察机关能否提起公益诉讼,对国家和社会公共利益遭受损害,检察机关以何种方式予以保护,均没有明确的法律规定,同时人民法院对检察机关介入民事诉讼的认识也不尽相同,导致支持度也不同。在司法实践中检察机关介入公益诉讼的方式主要有以下四种。

    1、民事抗诉

    我国宪法和民事诉讼法规定了检察机关对民事诉讼进行监督。但现行的民事诉讼法把检察院的法律监督职责仅限定在“事后监督”的范围内,即检察机关发现人民法院已经发生法律效力的判决、裁定违反法律规定时,有权提起抗诉。检察机关按照这一法律规定,对涉及国家利益和社会公共利益的案件积极履行抗诉职责,取得了一定的效果。但这种事后的抗诉监督显然与宪法对检察机关职能的定位不协调,造成法律监督实际效果甚微。

    2、检察机关的原告身份

    当国家利益和社会公共利益受到侵害,因各种原因无人提起诉讼时,检察机关可以作为原告以国家的名义直接提起诉讼。具体又分为两种:一是对于双方当事人恶意串通,损害国家利益、社会公共利益的案件,检察机关作为原告,将双方当事人列为被告;二是在公民、企业、社会组织等单方直接侵害公共利益的案件中,检察机关作为原告,将侵犯公益的当事人作为被告提起诉讼。以原告身份直接提起诉讼,是近年来检察机关参与公益诉讼的最主要方式。

    3、检察机关的“从当事人”身份

    在公益诉讼中检察机关还有一重身份,即作为“从当事人”参与公益诉讼。如在国有资产流失案件中,国有资产管理局或直接受损害的企事业单位作为一方当事人,检察机关作为“从当事人”,造成国有资产损失的责任人与受益人为另一方当事人。在案件诉讼中,检察机关有权提出诉讼请求,提供证据。如果对法院判决不服,可以联合或单独提出上诉。

    4、检察机关“法律监督机关“的身份

    检察机关“法律监督机关“的身份主要体现在国有资产流失案件中。当国有资产遭受侵害,而受害单位没有起诉时,检察机关作为支持起诉机关支持受害单位向法院起诉。此时,原告为受损害单位,与案件有直接利害关系。检察机关与案件没有直接的利害关系,不能作为案件的原告,仅作为支持机关活动,对当事人提起诉讼的后果不承担责任。检察机关以“法律监督机关“的身份参与诉讼的这种方式,存在着严重缺陷。首先,检察机关在诉讼中的地位不明确,既不是原告,也不是第三人,由此导致了其在诉讼中的作用存在不确定性。其次,由于检察机关不是诉讼的一方当事人,不直接参与诉讼,在维护国家和社会利益方面缺乏力度。

    (二)检察机关介入民事诉讼的角色困顿

    民事诉讼作为解决民事纷争的一种法律机制,历来被认为应由争议双方的自然人、法人等社会个体分别充任原、被告及第三人,由法院居中裁断。所以,检察机关提起民事诉讼,作为一种外在因素介入民事领域,势必与这种传统的法律观念及诉讼模式相冲突。　

    1、检察机关介入民事诉讼的角色定位 　　

    在民事诉讼中我国检察机关如何定位,事关检察机关在民事诉讼中的地位、诉讼权利等事项的确定及检察机关在民事诉讼中发挥作用的具体形式和程度。在检察机关介入民事诉讼中必须厘清两个问题一是我国检察机关是专门的法律监督机关,代表国家并以国家的名义对法律的实施和遵守进行监督,但是检察权和其他权力一样不仅是法定的权力,而且也是有边界的权力,对宪法、法律未授权的事项,检察机关无权行使检察权,否则权力就不具备合法性。二是无论对检察权如何定性,检察机关是各种诉讼法律关系中的主体,是刑事、民事、行政三大诉讼中的参与者之一,它以法律监督者的角色出现在司法程序之中,因此它是“程序性”的法律监督机关,这一点是学界共识。我们应当以国家整个监督权力体系的视角,而非以孤立和绝对的视角来看待检察机关在民事诉讼中的地位和角色,这样才能得出其提起民事诉讼在程序上是否正当的结论,进而决定检察机关在什么样的领域会有所作为,在什么样的领域要有所不为。

    2、检察权在民诉领域扩张的边界

    检察机关介入民事诉讼也要有个范围界限,其最低限度无论如何也不应当违反正当程序的基本规则。按照程序公正的最低限度要求,法官在审判中不得存有任何偏私,而且须在外观上使任何正直的人不对其中立性抱有任何合理的怀疑;法官必须给予所有与案件结局有着直接利害关系的人有充分陈述意见的机会,并且对各方的意见和证据平等对待,否则他所制作的裁判就不具有法律效力。在目前的司法体制下,由于检察机关以多重身份和角色介入到民事诉讼中,其对民事审判活动的监督权必然导致法院中立地位难保,其特殊的地位和诉讼权利(权力)也会使其与对方当事人之间的难以平等对话。检察机关在现行法律框架下介入民事诉讼,非但不能当然地带来权力扩张的结果,反倒可能引发检察机关角色的混乱和冲突。

    3、检察机关对民事诉讼的影响　

    (1)检察院介入民事诉讼对当事人的影响

    一是有悖民事诉讼当事人诉讼权利与义务相一致的原则。检察机关提起诉讼兼具法律监督者的身份,就决定了其享有一般原告所不享有的一些诉讼权利,如检查权、调卷权、否决权、调查取证权、列席合议庭和审委会会议权,再如查阅全部材料,审查证据的合法性与真实性,对案件提出处理意见等权利,而被告方就不可能完全享有这些权利。二是对民事诉讼结果的影响。检察机关介入民事诉讼的后果,可能为实体意义上的原告所不接受,如法院判决驳回了检察机关的诉讼请求,或者判决给付的财产数额过少而可能使真正的原告感到不满等。这样就会给法院主持诉讼造成很多困难和混乱,比如真正的原告可否再次起诉?如果可以,由真正的原告起诉势必构成“一事两诉”,与法理不符;如果不可以,则与权利救济的初衷相违背。

    此外,我们不能指望检察机关提起的所有民事诉讼都能够胜诉,如果法院判决检察机关代表的一方当事人败诉或对方当事人提起反诉且确有理由,由谁承担民事责任就是一个非常棘手的难题。

    (2)检法关系与民事诉讼平衡结构的维护

    就我国的司法制度而言,检法两机关在事实上形成的司法共同体格局和过于亲近的工作关系,易使检察院的诉讼权利得以充分行使或者易使对方当事人诉讼权利受制。诉讼权利平等原则要求法院在诉讼完结以前,完全撇开双方是否“有理”,任何一方在裁判之前所主张的权利都是“拟制”性的,如果法官受到诸如“公益案件”的误导就会犯先入为主的错误。但事实是:由于人们对于触犯公共利益行为的普遍憎恨情绪,法官也会时常出于同情公众而附和它,还可能因检察机关身兼诉讼当事人和监督者的双重身份而使得检察机关的诉讼请求更易获得法院的认同,对于检察机关起诉的案件,法院往往更“重视”和“谨慎”。因此,检察机关以目前的身份起诉,于诉讼公正价值的实现弊大于利。

    五、检察机关介入公益诉讼的方式----督促起诉

    (一)我国公益代表的分析

    我国的行政机关作为社会公共生活的直接决策、组织、管理和调控者,法律法规已赋予其广泛的行政执法职能。行政机关有权直接对特定的行政相对人采取措施,对违反法律、行政法规、规章给国家利益和社会公共利益造成损害的组织和个人,追究其行政责任,这就是行政执法制度。行政执法制度在保护国家利益和社会公益方面,较检察机关提起公益诉讼制度更具优越性。一是行政机关设置普遍,能凭借其星罗棋布的行政权力网络,实现对危害国家和社会行为的监控;二是同私法责任相比,行政责任具有惩罚性的特点,能够有效实现对危害社会行为的预防和制止;三是行政执法制度不仅能够实现事后救济,而且能够实现率先预防与事先、事中、事后的全面监控,如行政登记、行政许可、行政检查、行政指导等管理活动;四是行政程序比民事诉讼程序更加便捷,能够迅速地制止危害社会的行为,及时地保护社会公共利益。行政机关的这种法定职责兼有权力和义务双重性,必须履行,否则即失职。因此当各行政机关职能管理范围内的国家利益和社会利益受到不法侵害时,没有必要由检察机关以提起民事诉讼的形式来追究违法者的法律责任,否则将破坏国家机关之间的分工与制约机制。

    我国的行政机关拥有强大的行政执法权,在社会公共利益受到侵害时,可以通过行政执法获得救济。我国社会公益得不到有效保护的根源在于现行行政执法体制的紊乱和软弱。长期以来,我国的行政职能主管机关权责不明,还有些是有其名而无其实,根本没有承担起法律赋予的职责。如我国的国有资产管理局,既没建立起监督国有资产保值、增值的良性运作机制,在国有资产流失后,也没有一套完善的措施用以追究违法者的责任,挽回国家的损失。它们或疏于履行职责,或其行政行为欠缺合法性,对国家利益和社会公共利益起不到保护作用。

    (二)检察建议督促起诉是检察机关介入公益诉讼的合法方式

    如上所述,在检察机关提起民事诉讼尚缺乏程序正当性,同时对检察权的属性又有所争议的情况下,对于检察机关提起公益诉讼应当缓行。但为防止负有维护社会公益职责的行政机关怠于行使权利,保障公共权利的正确行使,检察机关介入公益诉讼仍有必要,但介入的方式应围绕检察职能,以检察建议督促起诉为宜。

    检察建议是人民检察院在办案中,针对有关单位在管理上存在的问题和漏洞,为建章立制,加强管理,以及认为应当追究有关当事人的党纪、政纪责任,向有关单位正式提出建议或向人民法院提出再审民事、行政裁判的建议。检察建议是检察机关履行法律监督职能,促使相关单位积极履行职责,维护国家、社会利益和公民合法权益的有效形式之一。检察建议的运用应该符合以下条件:一是在检察业务活动中发现的企事业单位和一般行政机关中容易引发犯罪或者是使国家、社会和公民利益遭受损害的问题;二是该问题是由管理等原因造成,通过整改或积极履行职责确实能够解决;三是目前尚未解决或未引起重视,确实需要通过检察建议使其引起重视和进行整改予以解决。因此,对侵犯国家利益和社会公共利益的公益案件,检察机关可以而且应当通过检察建议的形式,督促利益代表单位认真履行职责,提起诉讼,从而使国家和社会利益得到有效保护。

    运用检察建议,督促起诉,有其积极意义。一是体现了人民检察院的法律监督权。积极运用检察建议不仅有理论上的依据,而且在实践中也是切实可行的。二是体现了法律的严肃性。在社会主义市场经济不断完善的今天,充分运用检察建议,对于国家经济建设的健康发展,对于社会的稳定,有着十分重要的现实意义。它既保护了公民、单位及其他当事人的合法权益,也维护了国家利益,有利于实现司法公正。三是它具有灵活高效的特点,有利于提高检察资源的利用效益。

    检察建议要发挥良好的作用,需要充分利用自身的检察职能,实现有效保障。一是如果维护国有资产和社会公共利益的主体为国有公司企业或事业单位的,则可以通过检察建议督促上述单位积极行使职权。如果上述单位不履行职责,玩忽职守造成损害的,则可以将有关线索移送公安机关立案侦查。如果公安机关对构成犯罪的案件不立案侦查,则检察机关可以根据刑事诉讼法关于立案监督的规定,要求公安机关说明不立案理由。如果理由不成立,则直接指令公安机关立案侦查。二是如果维护国有资产和社会公共利益的主体为国家机关(包括被人大常委会立法解释扩大的主体),则检察机关可以直接通过检察建议督促该国家机关履行职责,积极行使诉权。如果该国家机关怠于行使职权,玩忽职守,构成犯罪的,则根据检察机关拥有的对渎职犯罪的侦查权,对相关责任人立案侦查,从而保障检察建议的效力。

    (三) 检察建议督促起诉应当遵循的原则

    检察机关介入公益诉讼,运用检察建议督促起诉,应注意以下原则。一是自治原则。必须有确凿的证据证明民事违法行为已损害国家、社会公益,对于一般民事违法行为,如果尚未损害国家、社会公益,由当事人救济为妥。二是救济原则。即使对于危害国家、社会公益的民事违法案件也不是一律要引入督促起诉手段,而是原则上由政府主管部门主动处置为好。只有在政府监管不力或存在救济障碍的情况下,检察机关才介入并采用检察建议的形式予以督促。三是优先原则。即尽可能以刑事公诉作为优先考虑的方向,并在刑事公诉中注意发现需要提起附带民事诉讼的案源。

    【结语】检察机关作为国家法律监督机关,作为社会公益的代表,以实际行动推进我国公益诉讼制度的建立和发展,是检察机关责无旁贷的义务。检察机关以检察建议督促起诉的方式介入公益诉讼,是保护国家利益和社会公共利益的最佳方式,是构建和谐社会、维护司法民主、实现中国梦的有效途径。

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