根据宪法及相关法律的规定,我国农村按居民居住地区设立基层群众性自治组织,即农村村民委员会。村民委员会虽不是一级政权组织,但在区县或乡镇人民政府的指导下,其仍协助人民政府从事一定的行政管理工作。实践中,村委会等基层组织的人员利用赋予其职务上的便利,非法侵占、挪用公共财物,索取、收受他人财物的情况时有发生,为保护基层群众的切身利益,近来“村基层自治组织成员职务犯罪”成为了基层检察机关打击、预防职务犯罪的重要领域。相对于一般国家工作人员,基层自治组织成员的身份及职务具有特殊性,因此在认定此类人员的罪与非罪、此罪与彼罪时产生的争议较多。为正确查办此类犯罪,笔者认为在办理此类案件时应注意以下事项。

    一、正确理解“基层组织”的含义

    关于职务犯罪主体“国家工作人员”的概念,在刑事法制实务和刑事法学研究中是一个长期有争议的问题,2000年全国人大常委会通过了《关于刑法第九十三条第二款的解释》(以下简称《解释》),该《解释》的出现使得村民委员会等基层组织人员在协助人民政府从事行政管理工作时首次被视作“国家工作人员”。因为有法律解释的明确规定,村民委员会成员可以成为职务犯罪的主体自不必说,但解释中其他“基层组织”到底包括那些,实践中产生了不少争议。笔者认为农村的其他组织应当包括以下三种:村委会党支部、村民委员会分设的村民小组、村委会下属委员会。对于村党支部,村民委员会组织法第3条规定:“中国共产党在农村的基层组织,按照中国共产党章程进行工作,发挥领导核心作用;依照宪法和法律,支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利。”此处所说的“基层组织”与立法解释中的“基层组织”应属于同一个法律概念;对于村民委员会分设的村民小组和下属委员会,村民委员会组织法第10条的规定:“村民委员会可以按照村民居住状况分设若干村民小组,小组长由村民小组会议推选。”第25条规定:“村民委员会根据需要设人民调解、治安保卫、公共卫生等委员会。村民委员会成员可以兼任下属委员会的成员。人口少的村的村民委员会可以不设下属委员会,由村民委员会成员分工负责人民调解、治安保卫、公共卫生等工作”。本质上讲这些组织都属于村民委员会的派生机构,在语义上也应包括在基层组织的范围之内。尤其是下属委员会的人员和村民小组组长,依法可由村民委员会工作人员兼任,在其协助政府从事行政管理工作时,理应按“国家工作人员”对待。

    二、正确界定自治组织成员的“公务”活动

    最高人民检察院关于贯彻执行《解释》的通知第3条规定:各级检察机关在依法查处村民委员会等村基层组织人员贪污、受贿、挪用公款犯罪案件过程中,要根据《解释》和其他有关法律的规定,严格把握界限,准确认定村民委员会等村基层组织人员的职务活动是否属于协助人民政府从事《解释》所规定的行政管理工作,对村民委员会等村基层组织人员从事属于村民自治范围的经营、管理活动不能适用《解释》的规定。协助人民政府从事行政管理工作,人大立法解释将其限制为:(一)救灾、抢险、防汛、优抚、扶贫、移民、救济款物的管理;(二)社会捐助公益事业款物的管理;(三)国有土地的经营和管理;(四)土地征用补偿费用的管理;(五)代征、代缴税款;(六)有关计划生育、户籍、征兵工作;(七)协助人民政府从事的其他行政管理工作。因此只有在执行这七项事务中,村民委及其他基层组织的成员才可能成立贪污受贿犯罪。《解释》中前六项规定都非常明确,唯有第七项“协助人民政府从事的其他行政管理行为”是现今争议的主要根源。什么是“行政管理行为”?我们应当以什么样的标准去界定?首先行政管理行为是指行政管理者为了调动下属的工作积极性并使之努力工作,以有效实现行政管理目标,而进行的一系列组织、领导、沟通以及指挥、协调等行政活动的总和。作为“行政行为”的一种,笔者认为“村基层组织协助人民政府从事其他行政管理工作”应当符合以下两个要件:第一,属于我国行政法律、法规、规章、政策规定的,应属政府部门行使的管理行为;第二,该行为具有一定的强制性,办理后产生一定的行政法律效果。至于村基层组织自发的管理行为,例如村内卫生治理、组织集体自愿劳动等,其不符合上述两要件,和“行政行为”无有任何相似性,不应被认定为“行政管理行为”,也就不存在职务犯罪的问题。

    三、正确区分村基层组织人员职务犯罪的“对象”

    特定的犯罪对象在大多数犯罪中是构成要件的要素之一,行为只有作用于特定的对象,才构成犯罪。例如,贪污、挪用公款等职务犯罪,其犯罪对象一般只能是“公共财物”,对于农村基层组织人员犯贪污、挪用公款等职务犯罪,其犯罪对象也应具有“公共”性。在村民委员会等基层组织自我管理、自我教育、自我服务过程中,其大量的工作在于办理本村的公共事务和公益事业,调解民间纠纷,协助维护社会治安,向人民政府反映村民意见、要求和建议等,在进行这些事务的管理过程中,不但会涉及到国有财物、集体财物,也会有一些本村内的自有资金、个人资金。实践中,村委会的财务制度不健全,管理混乱,专款不专用,当不同性质的财产发生混淆,而后被占用时,如何正确的区分不同财产的性质成为摆在我们面前的难题。除了《刑法》第九十一条规定的国有财产、劳动群众集体所有的财产、用于扶贫和其他公益事业的社会捐助或者专项基金的财产属于“公共财产”外,对于其他被占用的财产,在辨认其性质时我们需首先理解“公共财产”的含义。“公共”,即公有的、公用的,指可以同时供许多人所有或使用,也就是指非排他性,即无法阻止某个人使用,具体到农村,便是指农民群众公有、公用。侵占财物的“公共”性,是村基层组织人员构成侵财型职务犯罪的前提,任何个人或少数人拥有排他性权利的财物,都不应属于村基层组织人员贪污或挪用的对象。