2012年3月14日,第十一届全国人民代表大会第五次会议审议通过了《中华人民共和国刑事诉讼法修正案》,修改后刑事诉讼法已于今年1月1日正式实施。2012年8月31日,第十一届全国人大常委会第二十八次会议通过了关于修改民事诉讼法的决定,也是在今年1月1日正式实施,这是全国人大常委会对民事诉讼法作出的第二次修正。事关保障人权和维护民生民利权益的两大诉讼法律实施以后,检察工作中遇到新问题的解决效果,对于推进国家的民主法治建设,维护人民群众的合法权益,着力保障社会公共安全,着力化解社会矛盾,解决人民群众反映强烈、影响社会和谐稳定的突出问题,对于国家长治久安和人民安居乐业具有非常重要的意义。

    一、两大诉讼法修改涉及的重点内容

    1、刑事诉讼法修改的重点内容

    修改后刑事诉讼法着重从三方面进行了完善和强化。一是进一步完善了刑事司法制度。二是进一步强化了检察机关法律监督职责,对检察机关维护司法公正、维护社会秩序赋予了新的重要职能。这次修改把对刑事诉讼实行法律监督贯穿始终,进一步细化、明确了检察机关在刑事立案、侦查、审判、刑罚执行等各个环节的法律监督职能,新增了诉讼违法行为审查纠正、非法取证行为调查核实、继续羁押必要性审查、对指定居所监视居住决定和执行的监督、死刑复核法律监督、刑罚变更执行同步监督等,特别是新增未成年人刑事案件、当事人和解的公诉案件、违法所得没收、强制医疗等四项特别程序,赋予了检察机关新的职责任务,明确了检察机关相应的法律监督手段和效力,拓展了检察机关积极参与加强和创新社会管理、维护社会公平正义、维护社会和谐稳定的工作领域和途径。三是进一步强调保障人权、规范执法,完善了非法证据排除制度,强化了当事人、辩护人和其他有关人员的知情权、辩护权、申诉权、控告权等,这对检察机关的执法理念、办案方式、工作机制提出了新的挑战,进一步促进广大检察人员不断提高侦查突破案件能力、依法收集证据能力、出庭支持公诉能力和监督纠正违法等能力。

    2、民事诉讼法修改的重点内容

    修改后的民事诉讼法从进一步保障当事人的诉讼权利,科学配置司法资源,提高诉讼效率,强化法律监督,更加有效解决民事纠纷,促进社会和谐稳定等几个方面进行修改,新设立了公益诉讼、小额诉讼、司法确认等诉讼制度,对民事诉讼原则和立案、管辖、调解、简易程序、特别程序、审判监督程序、执行程序等进行修改完善。尤其是修改后的民事诉讼法规定人民检察院有权对包括执行程序在内的整个民事诉讼实行法律监督,增设了多个有关检察监督的具体制度和程序,扩大了监督范围,增加了监督方式,强化了监督手段,使长期困扰民事行政检察工作的法律依据不足问题得到明显改善,为民事行政检察监督工作全面协调发展提供了良好机遇,将对检察监督工作产生重大影响。需要指出的是民事检察监督从过去主要对民事裁判进行监督发展为对诉讼程序、诉讼结果和执行活动的监督。民事检察监督在性质上是对公权力的监督,检察机关代表国家行使法律监督权,监督对象是人民法院确有错误的生效判决、裁定,损害国家利益、社会公共利益的调解书,审判监督程序以外的其他审判程序中审判人员的违法行为,以及法院在执行活动中的违法情形,而不是任何一方当事人的诉讼活动。

    二、两大诉讼法实施后对检察工作的启示

    对于修改后的刑事诉讼法而言,尊重和保障人权,强化检察机关对刑事诉讼活动的法律监督,是修改后的刑事诉讼法的重点内容。修改后的民事诉讼法从尊重当事人的处分权出发,遵循事后监督的原则,只有法院确有错误的判决、裁定、调解书作出并发生法律效力,或者诉讼活动中的违法情形发生之后,检察机关才能进行检察监督。尤其要注意的是检察机关对民事审判的监督,主要是依法启动相应的法律程序,促使人民法院启动再审程序和纠正违法情形,体现的是程序效力,不具有最终的实体裁决权。

    党的十八大报告提出,进一步深化司法体制改革,坚持和完善中国特色社会主义司法制度;健全权力运行制约和监督体系,完善司法公开,加强法律监督,让人民监督权力,让权力在阳光下运行。要坚持中国特色反腐倡廉道路,坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防方针,全面推进惩治和预防腐败体系建设,做到干部清正、政府清廉、政治清明。十八大报告提出的这些新论断,从深化司法体制改革、健全权力运行制约和监督体系、全面推进惩治和预防腐败体系建设等方面,对检察工作提出了新的要求,对于检察机关贯彻两大诉讼法提出了指导原则。两大诉讼法修改强化了对诉讼活动的法律监督和公民权利的保护。检察工作要围绕两大诉讼法在如何保障人权和维护民生民利权益上下功夫,真抓实干,取信于民,提高检察工作的公信力。

    检察机关要促进修改后的两大诉讼法律的实施,就必须注重检察政策的配套和完善。因为检察政策具有政治性、补充性、指导性、系统性、强制性、发展性的特点。检察政策能补充调和法律难以有效平衡的冲突利益,维护社会和谐稳定;克服刚性司法的不足,更好地维护社会公平正义;规范执法行为,提高执法质量和执法公信力;节约检察资源,提高检察工作效率;发展和完善中国特色的检察制度。作为中国特色检察制度的重要组成部分,检察政策对指导检察机关及全体检察人员全面履行法律监督职能,更新执法理念、规范执法行为、加强队伍建设、提高执法能力,更好地展示检察机关良好的执法形象,稳步提高检察机关的执法水平和执法公信力,推进中国特色检察制度的不断发展和完善等等诸多方面具有十分重要的作用。于此同时,我们也应当看到法院系统推行促进法律实施的内部管理政策,是司法政策的范畴,司法政策和检察政策是相辅相成的,都是为了促进司法公正,司法政策具有检察政策相同的属性。有时检察政策的推行需要司法政策相配套,以此来共同促进法律的正确实施,维护社会公平正义。

    三、两大诉讼法实施后检察工作的新问题

    1、开展法律监督的实施工作,存在新的思想认识问题。如何开展监督、完善监督,促进有关部门依法规范行使侦查权、审判权、执行权,共同履行好惩罚犯罪、保障人权、维护民生民利的法律责任,是检察机关需要思考的问题。现在检察机关有些工作人员存在做老好人,不愿监督;怕惹麻烦,不敢碰硬,一心只为“搞关系”的现象,并且在一些地方、部门还很有市场,有的呈现为局部小圈子的“主流思想”,这种想法危害了法律监督职责的发挥,伤害了人民群众的感情和检察机关的公信力,必须加以解决。虽然检察系统开展的经常性的整改活动可以取得一时之效,但是长期性的管用的方法还是靠制度的真正实施,用工作管理制度推动依法监督,纠正诉讼中执法不严、司法不公的突出问题。

    2、诉讼监督的考核问题。2012年11月曹建明检察长在全国检察机关学习贯彻修改后民事诉讼法座谈会上的讲话中就指出:目前民事检察工作中出现的一些问题,比如一些地方一审生效裁判抗诉比例过高、发出检察建议数量多采纳少等,或多或少与地方检察机关考评机制不够科学有关。检察机关是国家法律监督机关,监督是两大诉讼法最突出亮点,赋予检察机关监督职责,是对检察机关法律监督职能的肯定,检察机关要从维护人民群众的根本利益、检察机关长远发展的高度出发,认真履行法律赋予的职责。但是司法实践中存在监督不力,不愿监督的现象,并没有从制度落实上确实给予惩治。要注重从检察院内部的绩效考核实施上采取行动,纠正不敢监督、不愿监督、重监督形式轻监督的效果、把诉讼监督当作“软任务”的想法和做法。把在诉讼监督工作真抓实干的事迹和人才从考核中展现出来,不让诉讼监督者吃亏,弘扬诉讼监督的主旋律。

    3、两大诉讼法实施以后检察机关维护稳定工作的压力增大,维护稳定工作的应对存在挑战。修改后的刑事诉讼法从保护人权和证据程序合法性的要求上,对刑事诉讼提出更为严格的要求。司法实践中,出现了侦查案件时,由于公安机关、检察机关办案人员收集证据不合法,当事人受犯罪侵犯的合法权利不能得到法院裁判的支持,无法获得法律应有的保护,导致当事人就刑事裁判向检察机关提出申诉的可能性增加。修改后的民事诉讼法将向人民法院申请再审规定为向检察机关申请监督的前置程序,检察监督成为当事人最后救济程序,且规定当事人申请检察监督的权利只有一次。如果没有得到检察机关支持,当事人不得再次提出申请,这样造成向检察机关申诉的民事案件激增,造成检察环节息诉罢访、维护稳定的压力明显增大,处理不慎,可能会严重影响检察机关的公信力。

    4、检察机关部分办案人员的执法理念仍待更新。比如在司法实践中,有的干警提出办案要讲究工作效率,办理案件认定证据的原则是“两个基本”,即“基本事实清楚、基本证据充分”,对于移送审查起诉的案件要快审快结,向法院提起公诉后,需要补证的在法院审理环节补证,查明事实后再判决。在实际办案中,对“两个基本”的把握出现了偏差,走进了“事实基本清楚,证据基本确实”甚至“有一定的事实和一定的证据”的认识误区,这一误区不符合修改后刑事诉讼法对证据的要求,很容易导致错案的产生,不利于公诉工作的健康发展和检察机关诉讼监督公信力建设。

    5、两大诉讼法相关配套制度不完善,影响修改后的刑事诉讼法和民事诉讼法的实施。在刑事诉讼法方面,一是继续羁押必要性审查工作机制方面,审查主体、审查方式、审查内容等问题,还需制定相应的操作性规范。二是在非法证据排除制度方面,同步录音录像作用的发挥、非法证据的审查责任、庭前会议的重点内容和程序、公检法之间的配合等一系列问题,都需要加以研究解决。在民事诉讼法方面,对于新增的法律规定较为原则的,比如调解监督和民事执行监督的范围、程序、方式,检察建议的程序、效力等等,要认真研究加以解决。因为根据修改后的民事诉讼法的要求,检察监督一般应以当事人申诉、控告作为审查案件、进行监督的前提,但考虑到损害国家利益、社会公共利益和以违法犯罪损害司法公正等情形,检察监督在法院作出生效裁判后进行审查,是合理合法的。司法实践中,由于缺乏法院民事行政案件生效法律文书向检察机关的备案制度,检察机关无法接触到民事判决书、裁定书和调解书,只能在被动接受当事人再审申诉后才能进行检察监督,然后提起再审检察建议和抗诉,这不利于检察机关对国家利益和公共利益的保护,也不利于检察机关法律监督职能的发挥。

    6、民事诉讼法规定的检察建议的制度刚性约束力和制度保障不够,影响民事行政检察工作诉讼监督效果。修改后的民事诉讼法增加了检察建议的监督方式,检察建议是以一种外部力量的方式推动法院进行的自身审查,由法院自己决定是否进入司法监督程序,如果法院不采纳,法律上缺乏对同级法院责任约束,检察机关只能向其上级法院反映监督情况,再无其他约束机制。同时对于修改后的民事诉讼法第208条调解书检察监督的范围要明确,从修改后的民事诉讼法有关检察监督的规定来看,调解书检察监督范围应当包括“案外第三人合法权益”。

    7、检察机关人才断层严重和提高诉讼效率,化解案多人少矛盾交织的问题。现在随着公民维权意识的增强和社会转型期矛盾的增多,导致案件基数增大,诉讼效率是人民群众关注的焦点问题,案件办理时间过长,虽然有案件增多的客观因素,但司法实践中也有如何配套制度从优待检,吸引人才稳住人才,促进承办检察官提高办案效率的问题。现在各地检察机关每年均有不少优秀检察人才被选拔走,成为制约检察机关工作的瓶颈,影响了检察工作的正常开展和检察职能的有效发挥。检察机关要牢固树立司法公正与司法效率并重的观念,在保证办案质量、保障司法公正的前提下,应积极探索有利于提高办案效率的机制和措施。

    8、检察机关反腐力量整合和加大反腐力度,提高反腐败工作成效的问题。国家和人民群众对检察机关反腐败工作十分关注,党的十八大报告提出,健全反腐败法律制度,防控廉政风险,防止利益冲突,更加科学有效地防治腐败,要求我们完善惩治和预防腐败体系,科学有效地防治腐败。要认真思考修改后的刑事诉讼法对检察机关侦查工作带来的两个主要挑战,一是律师的介入侦查,二是不得强迫任何人自证其罪的规定。加大检察机关整合反腐败工作机制的建设,突出抓好检察机关反腐力量的拳头效应,是回应人民群众呼声的迫切要求。

    9、检察机关对刑事被害人的救助政策上要有更大的作为,维护好民生民利的问题。修改后刑事诉讼法突出强调了“尊重和保障人权”,此处的“人权”主体除了犯罪嫌疑人、被告人以外,也应当包括遭受犯罪侵害的被害人。2009年3月,中央政法委等八部门联合下发《关于开展刑事被害人救助工作的若干意见》(下称《意见》)后,刑事被害人救助工作在全国范围内全面铺开,《意见》施行两年多来,此项工作已取得显著成效,相当一部分遭受严重暴力犯罪侵害的被害人或其近亲属获得救助。但《意见》在推行过程中也暴露出四大问题:救助资金困难、救助程序繁琐、救助形式单一,以及救助启动、实施被动,这些问题不解决,将直接影响刑事被害人救助制度实施的成效。为达到对被害人以人权均衡保障的待遇,实现刑法的惩罚犯罪与人权保障的价值目标,全面建立和完善检察机关刑事被害人救助政策非常必要。

    四、两大诉讼法实施后检察工作应采取的对策

    1、应当结合司法实践,继续加大法治理念教育,促进创新办案制度的落实。理念是行动的指南,是指导实践的思想基础。有什么执法理念,就有什么样的行为方式和认知态度。理念不正确,就会导致行为错误,甚至执法犯法。那么中央提出的强化人权意识、程序意识、证据意识、时效意识、监督意识的“五个意识”就没有落实,修改后的两大诉讼法的目的就没有达到,人民群众对司法公正就会失去信心。要不断创新法治理念教育的形式和方法,创新办案制度,加大法律监督办案规定和制度的落实力度,既要使活动生动活泼,又要让检察人员从中受到激励和教育,引领检察人员树立以“忠诚、为民、公正、廉洁”为内容的政法干警核心价值观,坚定做法律监督检察工作的捍卫者。

    2、检察机关要加大原有的考核标准修订、完善的力度。科学合理的工作考评机制,对于全面掌握、客观评估工作情况具有重要意义,对工作发展发挥着引导指挥作用。针对修改后的刑事诉讼法和民事诉讼法的实施,围绕反腐败工作、民生保障以及诉讼民主、诉讼文明、诉讼公开和诉讼监督的内容要加大考核创新力度,尊重司法实践首创精神,科学拟定考核标准,从内部激励制度上推动刑事诉讼法和民事诉讼法的实施,让遵守法律、严格执法、维护民生民利、反腐败工作成绩优异的单位或干警得到奖励,先进事迹得到弘扬,增强公正执法、依法监督的正能量。

    3、加大两大诉讼法赋予监督手段的实施和探索力度,联系政府、社会组织共同做好当事人的息诉罢访的工作。对经监督发现的诉讼问题经检委会讨论后要向相关部门提出检察建议,力争从源头上消除产生矛盾和诉讼纠纷的因素。要督促法院加大生效裁判文书的释法说理的工作,突出诉辨焦点所在和法院裁判依据,从工作制度上,将不释法说理的文书作为不当法律文书,对相关办案人员进行处罚。建议在法院民事行政生效裁判文书后面除了遵照原先的文书样式写明被告的诉讼权利外,还要告知当事人依法及时向人民法院申请再审等诉讼权利以及不行使权利的法律后果。同时紧密联系政府、社会组织做好当事人的息诉罢访工作,当事人的诉求中“法度之外、情理之中”的部分,可以合理满足、妥善解决。  

    4、全国各地检察院应当积极联系法院对于司法实践中出现的问题,加强调研,共谋对策。检察院和法院要加强联系,共同进行调研。对于司法实践中急需解决的检察建议的刚性问题和提高诉讼效率要求,法院和检察院的省级院对调研情况汇总后,由最高人民检察院及时向中央政法委报告,并积极与全国人大法工委、最高人民法院等部门沟通协调,共同研究达成共识,争取出台以司法解释、会商文件等形式解决检察建议缺乏刚性力,建立法院民事判决、裁定和调解文书电子文档,由检察机关民事行政检察部门同步光盘拷贝移交制度等司法实践中的问题,以推动修改后的刑事诉讼法和民事诉讼法的实施。

    5、要加强检察机关的人才队伍建设。检察机关要贯彻党的十八大精神,维护好公民的合法权益,努力使每一起案件的办理、每一件事情的处理都成为维护社会公平正义的具体实践,就必须重视检察人才队伍建设,采取措施从严治检,从优待检,形成干部队伍竞争格局,打破职务上的能上不能下的惯例,激发干部队伍的活力,让每位检察人员都有职业荣誉感和成就感。

    6、检察机关要从办案效率和质量出发,对现行的检察政策作出完善和调整。(一)设立统一的职务犯罪侦查局。将办理自侦案件的人员整合到一起,形成办案的整体力量,形成拳头,各尽所能,扬长避短,使检察院承担的职务犯罪侦查和惩治腐败的职能得到充分科学的发挥。(二)对可能判处无期徒刑、死刑的案件,由相应的地级市公安局直接组织办理,在办案过程中与地级市检察院充分沟通,案件办理完毕后直接移送地级市检察院处理,不再经过基层检察院审查案件的报送诉讼阶段。(三)国家公诉人是依法行使公诉和诉讼监督权的检察官,主诉检察官制度是承办刑事案件的科学制度,要改革主诉检察官选任、管理、职责确定、使用和激励政策,适应司法规律的要求。建议由最高人民检察院政治部和公诉厅共同主持有关全国各地主诉检察官的统一的选任、考核办法,省级检察院协助管理。增加主诉检察官权利及责任,提高主诉检察官待遇,主诉检察官可直接对检察长或分管检察长负责,减少办案流程,既体现了检察一体化的要求,又提高了办案效率,更符合司法规律。(四)提升公诉部门的行政级别,使公诉部门的行政级别与反贪污贿赂局、反渎职侵权局均为同等级别。公诉部门内部可分设专门负责公诉案件的部门与专门负责诉讼监督的部门。增加公诉部门的人员编制,提高公诉人的待遇及级别。(五)争取中央财政支持,将制定刑事被害人救助法列入立法计划,尽快将刑事被害人救助工作纳入法治轨道,以进一步完善和健全刑事被害人救助机制,促进刑事被害人在检察办案环节可以依法得到救助。(六)完善检务公开的工作制度。明确检务公开的主体、客体、内容和范围,确定检务公开的形式和救济制度,规定违反检务公开的法律责任。拓展检务公开的内容,不仅公开国家的法律规定或办案的法律依据,对检察机关履行法律监督职能时的监督措施及其结果也应公开,以增强法律监督的法律效果与社会效果,促进两大诉讼法律的实施。(七)完善人民监督员的工作制度。人民监督员不应由检察机关选任,可采取由同级人大主持选任的方式产生,人民监督员直接对同级人大负责,接受同级人大的监督。要扩大人民监督员监督的范围,不仅对人民检察院直接受理立案侦查的案件可以监督,对人民检察院不直接受理立案侦查,但移送人民检察院处理的案件也应可以监督。创造条件让人民群众对检察院的工作进行监督,让检察院的法律监督权力在阳光下运行。(八)要探索检察机关对生效民事判决、裁定和调解书的文书备案的监督路径。因为检察院对于法院生效的裁判文书、调解书在出现据以作出裁判的法律文书被撤销或变更、因人民法院严重违反法定程序导致当事人上诉权被剥夺、审判人员有严重违法行为、当事人行使上诉权由于不可抗力、严重伤病等重大原因客观受阻等特殊情形时,可以依法启动抗诉程序。建议由最高人民检察院商请最高人民法院同意,对于法院生效的民事判决书、裁定书、调解书,由人民法院在依法送达当事人的同时,送达同级检察院案件管理办公室,由案件管理办公室转本院的民事行政检察部门审查。