2013年1月1日,历经两年修改的民诉法终于实施。修改后的新法有很多亮点,其中最引人注目的莫过于其55条规定:“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为,法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”这一条款的确立是我国公益诉讼制度迈出跨越性一步,具有里程碑式的意义。此后,在环境污染、消费者权益保护等领域,公益诉讼必将风起云涌,而其影响也远不限于诉讼方面。再遇到类似蓬莱漏油事件、毒胶囊事件等,将可能出现社会公益组织诉讼追责的行为。然而,我们欣喜的同时,也应该看到此次公益诉讼制度的规定还仅限于对环境污染、侵害众多消费者合法权益的侵权行为,而且到目前为止,我国还没有任何法律授权有关机关或组织提起公益诉讼,公益诉讼的审判原则、审判程序、责任承担,收益的奖励与分成等一系列理论和制度问题,还需要在实践中不断的摸索、研究和完善,因此,我国的公益诉讼任重而道远。

    一、公益诉讼的概念及起源

    所谓公益诉讼制度,是一种新型的诉讼制度,是指对违反法律、法规,侵犯社会公共利益和不特定多数人的利益的行为,任何公民、法人或者其他组织都可以根据法律的授权,向人民法院起诉,要求违法者承担法律责任的制度。

    公益诉讼制度历史悠久,其起源于古罗马时期,彼时被称为罚金诉讼或民众诉讼,是相对于私益诉讼而言的。然而近代意义上的公益诉讼发端于美国20世纪50-60年代的民权运动,目的是挑战针对黑人的种族隔离和歧视政策。20世纪70年代后,公益诉讼逐渐风靡全球,它的目的也从旨在对抗不平等的种族政策转为保护社会上的弱势群体和边缘群体,例如环境、消费者、女性、有色人种、未成年人及类似及类似的利益。目前,无论是大陆法系还是英美法系国家的法律,公益诉讼制度都是其题中之义。

    二、公益诉讼的受案范围

    所谓公益诉讼的受案范围指的是人民法院受理的公益诉讼案件的范围。从新民诉55条“对于污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为”可以看出,目前法律认可的公益诉讼只包括两类案件:污染环境案件和侵害众多消费者合法权益案件。然而,理论界和实务界都认为公益诉讼的受案范围应该远远超出这个范围,此次民诉法的修改虽然只是涉及到了这两类案件,但是却已经是公益诉讼前进过程中的一大步。其积极意义自然无可厚非,但是在笔者看来,鉴于公益诉讼的目的有别于普通诉讼维护违法行为侵害的受害人利益,其主要目的是为了维护社会公共利益,因此,但凡是涉及到公共利益的案件都应该纳入受案的范围。

    要探讨公益诉讼的受案范围我们首先要明确的是何为公共利益?公共利益是指各种资源利益(诸如教育资源、医疗资源、文化资源、生物资源、经济资源)、公共设施利益(文化体育设施)、公有财产利益以及各种环境利益,其中,环境利益又具体包括各种自然环境、人文环境、市场环境等。综上,可以归纳出公益诉讼的受案范围为:(1)环境污染和严重破坏自然资源的案件;(2)国有资产流失案件;(3)扰乱社会市场经济秩序和国家宏观经济管理的非刑事犯罪案件,如:土地开发中的不合理利用;政府在公共工程的审批、发包过程中的违法行为;(4)严重损害消费者权益案件;(5)社会保障案件。(6)公共卫生案件。

    未来我国公益诉讼还有很大的发展空间,由于法律规定了两类案件,对于实践中的其他类公益诉讼的案件,法院会不立案或者裁定不予受理,但是笔者认为可以比照其他两类案件进行处理。

    三、公益诉讼的原告

    从修改后民诉法55条可以看出,立法者设定的原告为“法律规定的机关和有关组织”,到目前为止,还没有任何法律或者司法解释这个法律规定的机关和有关组织进行明确。关于公益诉讼的原告理论上认为,只要是公共利益的相关人,都可以成为原告向法院提起诉讼。如此,才能保障诉讼主体的多元化从而促使公益诉讼渠道的畅通。理论界普遍认为,公益诉讼原告包括以下三种:公民个人;公益团体;检察机关。这三个主体作为原告理所当然的具有其合理性,但是笔者认为检察机关作为公益诉讼原告具有着其他两类主体不可比拟的,更具有可行性和优越性。

    (一)检察机关作为公益诉讼原告的特点

    检察机关作为公益诉讼的原告,由于公益诉讼本身的特殊性,也决定其的特殊性。1.维护的有关国家、集体或社会的公共利益,不完全适用诉讼法规定的处分原则。检察机关作为国家的检察机关,当其作为公益诉讼原告提起诉讼时,所维护的应当是涉及大多数人的公共利益,并不涉及私益,因此,对于该项利益,其不具有处分的权利。2.不履行裁判确定的实体义务,也不享有实体权利。检察机关作为原告,与被告之间不具有对应性,因此不具有私益诉讼中原告对于裁判结果的履行权。3.检察机关在诉讼中举证责任。新民诉法只规定了民事公益诉讼,而没有提及另外一种重要的公益诉讼类型,即行政公益诉讼。对于行政公益诉讼中,诉讼双方的举证责任与行政诉讼相比并无不同,依然是被告承担举证责任。检察机关虽然可能在调查取证方面比一般原告拥有更多的手段和经验,但是不会因此而减轻或免除被告的举证责任。对于民事公益诉讼,依然奉行“谁主张谁举证”的原则,只有检察机关作为原告明显处于弱势的时候,才举证责任倒置。

    (二)检察机关作为公益诉讼原告的优势

    相比较于公民个人和公益团体,笔者认为检察机关作为公益诉讼的原告更为合适,主要体现在以下几个方面:

    1、个人作为公益诉讼原告的可期待性太低。

   “汽车站公共厕所五毛钱案”告诉我们,公民个人拥有此项权利。然而,不容忽视的问题是,首先,中国目前有多少公民具备提起公益诉讼的意识,长久以来奉行的“事不关己高高挂起”的处事原则,让法律不能期待或者完全依靠公民个人来提起公益诉讼;其次,个人提起公益诉讼时,他所面临的被告将是拥有庞大智力、财力的大型企业或者垄断企业,给人一种蚍蜉撼大树之感,并且诉讼伴随而来的是时间、精力和财力的大量耗费,公益诉讼到最后的结局可能是不了了之。因此,公民个人作为原告提起公益诉讼在现实中困难重重。

    2、我国公益团体自身的缺陷限制其原告角色的发挥。

    公益团体可以一定程度弥补个人提起公益诉讼时诉讼能力不如对手的不足,但是我国公益团体因普遍存在着浓厚的“官办”色彩或干脆是行政机关的附属组织所带来的公众信任危机等原因,公益团体要想成为公益诉讼的原告仍需要法律的完善和公益团体自身角色与定位的转变。

    3、检察机关的职能决定了它公益诉讼的原告资格。

    检察院作为法律监督机关、负有保护国家利益、集体利益、社会公共利益的职责、具有公诉权。它有这个义务和权利,勇敢的站出来维护公共利益,这是世界各国的通行做法。检察官在代表公益方向,尤其在司法和诉讼活动中被视为直接的、当然的公益代表人。在美国、法国、德国和欧洲其他一些国家,检察官均有权参加一切涉及公共利益的案件。在我国,人民检察院是我国宪法规定的法律监督机关,由检察院以国家公益代表人身份提起诉讼,是检察机关履行法律监督权的最佳途径。

    (三)检察机关作为公益诉讼原告的设想

    1、管辖问题

    检察院作为公益诉讼的原告,究竟该对发生在何地的公益诉讼案件有资格提起诉讼呢?是只对发生在本地的所有公益诉讼案件都有资格,还是对发生在其他地区的公益诉讼案件都有资格?我国在最高人民检察有之下有省市县(区)三级检察院,是由哪一级检察院提起诉讼?这是值得我们考虑的问题。检察机关他的主要职能还是法律监督,尤其是始终面临案多人少的矛盾,如果要求其投入大量精力大范围的提起公益诉讼,是不现实的,有可能会顾此失彼。笔者认为,检察机关应当对本地所发生的侵害公共利益的案件提起诉讼。但是,这其中又存在地方保护主义的问题,拿环境问题来说,造成严重污染的企业可能是给当地经济带来巨大效益的问题。维护公共利益的同时,可能会触动某些利益关系,想要付诸实践将面临诸多阻碍。

    对于第二问题,笔者认为应该由案发地的市人民检察院提起公诉更为合适。因为公益诉讼案件往往损害不特定多数人的利益,牵涉面较大,涉诉人员多,有重大影响,符合我国民事诉讼法、行政诉讼法及其相关司法解释中的“社会影响重大的共同诉讼、集团诉讼案件”。

    2、建议检察机关内部增设公益诉讼部门。

    检察机关现有的内设机构已经是分工明确,各司其职了,如果让其中一个部门来承担公益诉讼的任务,无疑会加大他们的负担。另外,公益诉讼的过程中,会有很多技术问题,因此,笔者建议可以考虑增设专门机构来负责这项工作。工作人员可以聘请技术人员甚至是专家,或者是公益诉讼比较热衷的法律工作者来完成。

    公益诉讼作为一种新的诉讼模式在实践中还有很多问题亟待解决,其中最主要的就是适格的原告,检察机关相较而言无疑是适格的,尽管目前法律还未明确规定,相信也将是未来公益诉讼的前进方向。