旅游业被人归纳为无烟囱的“工业”、无校舍的“教育”、无广告的“宣传”、无会场的“外交”。旅游法是改革开放初期就启动的立法项目之一,曾被列入七届全国人大常委会立法规划和国务院立法计划,国家旅游局会同有关部门当时已起草出草案。但因多方面原因,直至十一届全国人大常委会第二十八次会议,旅游法草案才首次被提请审议。

    共十章一百一十一条的旅游法,对旅游者和旅游经营者的合法权益、旅游市场秩序、旅游安全、旅游服务合同以及旅游纠纷的处理等多方面进行了规定。

    综合立法促进旅游业发展

    根据旅游业的地位和特点,经反复研究,立法机关确立了旅游法的总体思路:

    首先是采取综合立法模式。因为我国此前还没有一部规范旅游业的法律,对旅游活动的规范主要依赖国务院制定的《旅行社条例》、《导游人员管理条例》、《中国公民出国旅游管理办法》等行政法规。在明确旅游发展促进措施、明确旅游业可持续发展的要求、确立统一的市场规则和规范的权利义务关系、建立国家旅游发展协调机制等方面都有紧迫的立法需求。因当前很难对上述各类旅游立法需求分别制定单项法律,因而采取了综合立法的模式。

    其次,突出保障旅游者和经营者的合法权益。本法坚持以人为本,安全第一,以保障旅游者合法权益为主线,平衡旅游者与旅游经营者和旅游从业人员之间的权利、义务和责任,强化政府监管,规范旅游市场秩序,保护和合理利用资源,促进旅游业持续健康发展。

    三是实行统一的旅游市场准则。充分发挥市场配置资源的基础性作用,明确并细化各市场主体间的权利义务关系,着力解决旅游资源及其经营管理中部门、行业和地区分割问题,实行统一的服务标准和市场准则,破除体制机制性保障。

    四是注重发挥中央和地方两个积极性。既保证全国旅游业的统一规划、统筹管理和市场规则的统一,又为地方根据自身特点制定法规和政策并组织实施留下适当空间。

    五是总结我国旅游发展和旅游监管的经验。充分吸收行之有效的政策和制度,把国务院《关于加快发展旅游业的意见》和“十二五”规划提出的有关要求上升为法律,使其制度化、规范化。

    六是做好与现行法律和国际通行做法的衔接。在旅游立法的框架下,做好与涉及旅游的各行业已有法律规范的衔接,做好与国际通行的行业规则的衔接。

    依法维护旅游者合法权益

    截至2011年底,国内旅游人数超过26亿人次。如何维护庞大的旅游者群体的合法权益是旅游法立法的主线。

    旅游法规定了多项旅游者的权利:旅游者有权自主选择旅游产品和服务,有权拒绝旅游经营者的强制交易行为；有权知悉其购买的旅游产品和服务的真实情况,有权要求旅游经营者按照约定提供产品和服务；旅游者的人格尊严、民族风俗习惯和宗教信仰应当得到尊重；旅游者在人身、财产遇到危险时,有请求救助和保护的权利。

    为适应人民群众对精神文化生活日益增长的需要,旅游法规定,公益性的城市公园、博物馆、纪念馆等,除重点文物保护单位和珍贵文物收藏单位外,应当逐步免费开放。

    为了保障旅游者在旅游中的人身财产安全问题,旅游法作出专章规定旅游安全。规定国家建立旅游目的地安全风险提示制度。旅游目的地安全风险提示级别的划分标准和实施程序由国务院旅游行政主管部门会同有关部门依法制定。县级以上人民政府及其有关部门应当把旅游安全作为突发事件监测和评估的重要内容。

    旅游法还对旅游过程中突发事件的应对提出了要求。同时规定了景区流量控制制度。另外,对旅游经营者的安全保障、安全警示、事故救助处置作了规定。

    旅游法也对旅游者的义务作出规定。强调旅游者在旅游活动中应当遵守公共秩序和社会公德,尊重旅游目的地当地的风俗习惯、文化传统和宗教信仰,爱护旅游资源,保护生态环境,遵守旅游文明行为规范。同时还规定旅游者在旅游活动中或者在解决纠纷时,不得损害当地居民的合法权益,不得干扰他人的旅游活动,不得损害旅游经营者和旅游从业人员的合法权益。

    旅游法特别针对借旅游为名非法滞留等现象作出明确规定,出境旅游者不得在境外非法滞留,随团出境的旅游者不得擅自分团、脱团。

    立法解决“零负团费”问题

   “零负团费”是旅游商“发明”的一种经营方式,近年来在我国旅游市场蔓延,导致我国旅游市场不正当竞争问题日益严重。

    所谓“零负团费”接团,就是旅行社在接外地组团社的游客团队时,分文不赚只收成本价,甚至低于成本价收客。“零负团费”的本质是欺诈游客,非法牟利。这种经营模式,严重损害旅游者和旅游经营者合法权益。迫切需要明确一些基本法律规范和旅游合同特殊规定,建立和改进旅游与相关行业管理的协调机制,为实现旅游业持续健康发展创造良好的法制环境。

    旅游法规定,旅行社不得以不合理的低价组织旅游活动,诱导、欺骗旅游者,并通过安排购物或者另行付费旅游项目获取回扣等不正当利益。旅行社组织、接待旅游者,不得指定具体购物场所,不得安排另行付费旅游项目。

    导游“买团”也是产生“零负团费”的一个重要原因。旅游法规定,旅行社应当全额向导游支付导游旅游费用；旅行社不得要求导游垫付或者向导游收取任何费用；组团社应当向地接社支付不低于接待和服务成本的费用。

    规范导游领队旅行社行为

    旅游法对旅游经营者资质、从业人员资格以及经营规则作了规定。要求旅行社必须具备一定条件之后,经旅游主管部门许可,并依法进行工商登记。旅行社为招徕、组织旅游者发布信息,必须真实、准确,不得进行宣传,误导旅游者。并规定旅行社不得出租、出借旅行社业务经营许可证,或者以其他形式非法转让旅行社业务经营许可。

    旅游法规定,国家对导游人员实行执业许可制度。旅行社应当与聘用的导游人员签订劳动合同,支付劳动报酬,缴纳社会保险费用。法律还要求,导游和领队应当严格执行旅游行程安排,不得擅自变更旅游行程或者中止服务活动,不得向旅游者索取小费,不得诱导、欺骗、强迫或者变相强迫旅游者购物或者参加另行付费旅游项目。

    景区开发和环境保护并重

    针对旅游项目盲目开发、热衷建造人工景点、忽视资源的自然价值和人文内涵等问题,旅游法从规划的层面予以规范。要求在旅游发展规划中明确旅游业发展的总体要求和目标、旅游产品开发、旅游基础设施和公共服务建设需求等,通过制定和实施旅游发展规划来规范各方面的行为,解决旅游景点低水平重复建设问题。

    旅游资源的开发与保护一直备受关注。在旅游法出台过程中,很多人建议草案对旅游资源保护多作一些规定。全国人大财经委有关负责人解释,目前,我国已经制定了土地管理法、城乡规划法、文物保护法、环境保护法、森林法、草原法、风景名胜区管理条例、自然保护区条例等20多部法律和法规,对自然的、人文的资源保护分别作出了详细的、具体的规定,旅游者、旅游经营者在旅游活动中都应当依法履行相关的保护义务。因此,旅游法在对上述法律法规进行衔接性规定的同时,确立了旅游业发展坚持社会效益、经济效益和环境效益相统一的原则,提出对旅游资源依法保护的原则和总体要求。