（一）行政领域的扩张，介入民事领域，法律关系呈现多重性

    20世纪以来，随着国家行政管理领域的不断扩张，现代社会中行政权已逐渐介入到传统的私权领域，呈现强劲扩张势态。一方面，行政权日渐向经济生活和社会生活领域挺进，发挥"有形之手"的积极干预功能；另一方面，政府所行使的权力已远远突破了传统行政权的范围，逐渐渗透到立法及司法领域，与立法机关和司法机关一起分享制定规则和解决纠纷的权力。现在的行政管理领域不只是对国家和社会的管理，已经突破了国防、外交、社会治安、税收等传统边界。逐渐涉及国内国际贸易、保险福利、教育文化、医疗卫生、知识产权、城乡规划建设等领域。行政法律关系与民事法律关系相互交融、相互渗透，法律关系呈现多重性。随之而来，行政法与民法所调整的行政法律关系和民事法律关系也出现相互交织，相互重合的情形，自然形成了民事争议与行政争议交叉之问题。

    （二）社会关系的日益复杂和社会冲突的趋同性

    现代社会日益繁荣，民主与法治已经成为时代潮流。随着社会经济的不断发展与进步，社会关系日益纷繁复杂，社会冲突和纷争也趋于多元化和复杂化。"历史在照亮昔日的同时也照亮了今天，而在照亮了今天之际，又照亮了未来。"随着当今社会全球化进程的不断增强，世界各国经济、政治联系日益密切，很多领域、很多方面存在着一定程度的趋同性，包括社会的冲突、纷争也存在趋同的一面，表现为相互融合、相互交织。一个争议的法律关系可能同时涉及行政、民事等诸多方面的性质，要将这样的问题按照某一特定性质的规范予以解决确实是困难和不容易达成的。这也是目前民事争议与行政争议交叉问题的一大原因。

    （三）公法领域与私法领域相互联系、相互交织

    首先，公法和私法不可能是截然不同、毫无干系的，公法与私法之间本来就有着共通性，而并没有绝对清晰的界限。正如日本著名法学家美浓部达吉所说，"公法和私法同样是法，在规范人与人之间的意思和利益之点是具有共通的性质。"其次，确实存在着兼有公法和私法两种法律性质的社会关系。再次，公法关系与私法关系之间是可以转化的。原本公法调整的关系由于某种法律原因，可能转变为私法关系；同样也存在着私法公法化的情形。"近代以来的法律一个明显的特征是公法被充分重视，且在公法上既确认公权力，又确认私权利。"

    （四）当事人的违法行为本身具有多重性

    如上所述，一个法律关系可能涉及多重法律性质，一个法律纷争可能包含多个不同性质的法律关系。而当事人实施的一个违法行为，也可能触犯多种不同性质的法律规范，从而产生了多种不同性质的法律后果，出现不同性质的法律责任的竞合。也就是说，当事人实施的一个违法行为可能既触犯行政法律规范，又触犯了民事法律规范，则既要承担行政法律责任也要承担民事法律责任，这也就会产生民事争议与行政争议交叉之问题。

    二、目前理论界探讨的几种解决模式

    （一）附带诉讼模式

    附带诉讼，是指人民法院在解决某一纠纷时，将涉及到的另一个性质的法律关系纳入同一个审理程序由同一个审判组织予以一并解决的制度。也可以说是一种特殊形式的诉的合并，充分体现了诉讼集中的原则。目前对于民事争议与行政争议交叉问题的解决模式，学术界提出的附带诉讼制度既有主张行政附带民事诉讼，也有主张民事附带行政诉讼。

    学着认为，附带诉讼制度有以下多种优势：首先，有利于实现诉讼经济，符合审判经济原则，有效的减轻当事人的诉累，使争议得以迅速解决的同时，及时保护当事人的合法权益。其次，有利于人民法院更方便审理，提高办案效率，节约审判资源，集中审判力量。第三，符合私法公法化，公法私法化的现代法律总体发展趋势。第四，符合人民法院判决的确定性原则，避免矛盾和冲突，使判决更具有司法权威，维护司法统一。

    但是也有学着提出了反对意见：其一，民事诉讼与行政诉讼的原则、程序以及当事人的权利义务、举证责任等方面都存在着很大的差异，将两种不同性质的争议糅合在一起，反而可能导致两者的不统一，无法实现审判效益。其二，两种诉讼一并进行从而导致程序复杂，反而可能引起庭审过程将更加复杂，案件处理结果也随之复杂化，诉讼效率并不一定高，反而有悖于此项制度设计的出发点。其三，如果设立附带诉讼制度，则变相地扩大了司法变更权，与行政诉讼立法原则相冲突。其四，即使施行附带诉讼制度，终究也摆脱不了哪个争议为主导，哪个争议先处理的问题。

    （二）直接移送制度

    直接移送制度，是指遇到民事争议与行政争议交叉之问题时，先将民事诉讼中止，对其案件涉及的行政案件直接移送至本院行政审判庭处理，待行政案件处理完毕后再继续民事诉讼的制度。行政审判庭具有审查具体行政行为是否合法的法定权限，当民事诉讼中有需要对某一具体行政行为的合法性做出判断时，先中止民事诉讼，而直接移送行政审判庭进行审查似乎确实合理。此项制度可以有效地避免法院裁判的冲突，还可以很好地避免在民事诉讼中止时人民法院建议当事人提起行政诉讼而当事人不愿提起之弊端,使争议有效、及时的得以解决。

    但是也有学者提出，此项制度仍有不完善之处：首先，当事人享有依法提起诉讼的自主选择权，民事审判庭将案件直接移送至行政审判庭干涉了当事人对诉权的自由处分，其移送行为不仅无法律依据，也有悖于法律规定的不告不理原则。其次，有关行政案件的移送还涉及到诉讼期限、举证责任等方面的问题，这些问题如何协调、解决都是还需要考量和进一步完善的。

    （三）当事人诉讼制度

    当事人诉讼制度包括形式上的当事人诉讼以及实质上的当事人诉讼。学者主张建立的当事人诉讼制度指的是形式上的当事人诉讼，是指由民事争议的双方当事人作为案件的原告、被告，而行政机关作为案件的第三人参加诉讼。形式上的当事人诉讼的性质，从本质上说就是一种控告诉讼，即"有关对行政厅行使公权力不服的诉讼"。在此类诉讼中，可以直接提起给付之诉或者确认之诉，而与行政机关的处分、裁决之效力本身没有关系。而实质上的当事人诉讼，是指有关对等当事人之间的公法上的法律关系的诉讼。总之，当事人诉讼不强烈地具有行政案件诉讼的特色。

    当事人诉讼制度，一方面尊重了当事人的诉权，符合诉讼经济原则、诉讼效益原则，有利于行政争议的全面解决，使法院的判决具有最终的效力，不仅拘束当事人，也同样拘束行政机关。另一方面有效地维护了司法公正，在诉讼中当事人不必直接面对行政机关与之相对抗，也不必因害怕而放弃诉权；而行政机关也不会因担心败诉而对诉讼施加压力，反而会积极促成争议的解决。

    三、其他国家有关问题解决模式之借鉴

    在为我国的民事争议与行政争议的交叉问题的处理找到一种比较合理、有效的解决途径之前，有必要进行一下比较法上的考察。对于民事争议与行政争议交叉问题的处理，世界各国采用了不同的做法。归纳起来大致可以划分为普通法系模式、大陆法系普通模式以及日本模式三种模式。

    （一）普通法系模式

    普通法系国家实行的是单一的司法体制，所有案件都是由同一个法院审理。在美国，甚至没有行政审判与民事审判之分，行政诉讼案件基本上也是按照民事诉讼程序进行审理。在美国的民事诉讼中，既有"民告官"的案件，也有"官告民"的案件。后者类似于大陆法系国家中以民事公诉权提起的诉讼案件。在普通法系国家，因不承认公法、私法的划分，也不存在民事审判权与行政审判权行使的分离，行政案件本来就由普通法院管辖并适用与民事诉讼相同的程序。在解决民事争议与行政争议交叉问题方面，也就不存在任何困扰了。

    （二）大陆法系普通模式

    与普通法系不同，大陆法系国家有普通法院与行政法院之分。大陆法系国家主要包括法国和德国，这两个国家对于民事争议与行政争议交叉问题的解决大体上是一致的，但也存在着一定程度的差异。在法国，某一系统法院在审判中遇到应由另一系统法院管辖时，一般实行审判前提原则。把附属问题作为诉讼案件的前提，在遇到附属问题时，受诉法院应先中止原先的诉讼，由当事人就附属问题提起诉讼，原受诉法院根据另一系统法院对附属问题的判决再作出案件本身的判决。在德国，理论上将决定民事判决结果的事件称为先决问题，是指民事诉讼判决所依据的另一法律关系。先决问题是相对于案件的主要问题而言的。"对受诉争执的判决的一部分或者全部取决于另一法律关系是否存在，而该法律关系为另一具有诉讼系属的案件的标的，或须由另一行政机关作出确认的，法院可将诉讼中止，直至另一诉讼的审结或行政机关作出所有决定。符合诉讼集中原则时，法院也可以根据申请，将审理中止，以便对程序或形式瑕疵作出补正。"也就是说当行政行为成为民事诉讼的先决问题，如果经过行政法院判决的，民事法院应当受该行政判决拘束；如果没有经过行政法院判决的，民事法院应当自行做出判决。

    （三）日本模式

    日本虽然也属于大陆法系，但是在对于民事争议与行政争议交叉问题的解决方面采取了不同的方式。二战前，日本的行政案件由行政法院管辖，而普通法院对民事争议与行政争议交叉问题的处理是按照德国模式的。二战后，日本深受美国法影响，废除了行政法院，将行政案件交由普通法院管辖，普通法院对民事、行政、刑事案件都有权审理，但分别采用不同的审理程序。对于民事争议与行政争议交叉问题采取当事人诉讼制度，是指"有关确认或形成当事人之间法律关系的处分或裁决的诉讼，且依法令的规定，以该法律关系的一方当事人作为被告的诉讼，亦即有关公法上法律关系的诉讼。"案件审理中，由民事争议的双方当事人作为案件的原告、被告，而行政机关作为案件的第三人参加诉讼，法院在审理民事争议的同时解决行政行为的合法性问题。审理的原则以解决当事人的民事纠纷为主，附带确定行政行为的效力。行政机构要受法院裁判的拘束，通俗一点说，日本的当事人诉讼制度既按普通行政诉讼来对待，又不按普通行政诉讼来对待。

    四、我国民事行政争议交叉问题解决方案之探讨

    （一）司法现状以及现实解决的必要性

    2000年3月8日，最高人民法院颁布的《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第六十一条之规定："被告对平等主体之间民事争议所作裁决违法，民事争议当事人要求人民法院一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理。"该条款首次以司法解释的形式规定了行政争议可以与民事争议一并审理，为审判实践提供了法律依据，顺应了行政审判的发展趋势，无疑是行政立法上的一大进步。但是，仍然存在一些不足：此项条款规定的内容过于简单，受案范围过窄，对审理原则等问题均未作规定，缺乏实践的可操作性。

    在审判实践中，由于缺乏法律规范和统一认识，各地法院对有关民事争议与行政争议交叉问题的处理方式不尽相同。其一，采取"先行后民"的做法，先由行政审判庭作出判决，如果当事人先提出民事诉讼，则中止民事诉讼，待当事人提起行政诉讼并得以解决后，再恢复民事诉讼。其二，在民事诉讼中把行政确权、行政裁决直接作为依据，对民事争议作出判决。其三，法院对行政争议和民事争议进行分别审理，相互等待，造成诉讼的严重拖延。其四，将有关民事争议与行政争议交叉的问题一律按行政诉讼案件收案，由行政审判庭在审理时一并审理民事争议。其五，法院对相交叉的民事争议和行政争议分别进行处理，由当事人分别提起民事诉讼和行政诉讼，民事审判庭和行政审判庭各自独立审理、判决。

    由于民事争议与行政争议交叉问题长期存在且一直没有得到有效、合理的解决，给司法的公正和效率带来了严重损害。首先，民事诉讼与行政诉讼的裁判结果常常发生矛盾，极大地损害了司法权威。其次，民事诉讼与行政诉讼两者之间相互影响，使案件久拖不决，严重影响了司法效率。再次，由于现行的诉讼程序复杂而不确定，不仅导致了当事人诉累增加，而且造成司法资源浪费。还有，由于争议没有及时、有效的解决，影响社会稳定和生活秩序，审判的法律效果和社会效果大打折扣。其典型案例是1998年引发全国法学界大讨论的河南焦作高永善诉焦作市纺织集团公司搬迁交付房屋一案。历时十二年，河南省三级法院先后作出十二份判决和裁定，至今却没有解决。

    （二）如何构建我国民事争议与行政争议交叉问题之处理模式

    解决我国诉讼中出现的民事、行政交叉案件，应体现四个原则：一是行、民并行原则。二是先行解决原则。三是诉讼经济原则。四是内部协调原则。还应当借鉴大陆法系国家的审判前提原则、先决问题以及日本的当事人诉讼制度的成功经验，并充分考虑我国的现实国情。

    1、在立法方面，必须努力构建和完善与之相关的法律制度。我国目前的相关法律法规仍然存在不确定性，规范内容上也不尽完善，而民事争议与行政争议交叉问题纷繁复杂且多种多样，仅仅依靠某一部门法的完善是远远不够的，我们必须在相关的法律制度方面一并加以完善。为避免解决民事争议与行政争议交叉问题的阻力，我们需要制定成文的规范直接加以规定，并作为案件处理的直接依据。

    2、应当充分尊重当事人的自主选择权。当事人作为程序的主体，应当享有诉讼的选择权，自主选择相关的诉讼程序，以实现其自身利益。具体而言，当事人可以根据自身的诉讼意愿以及民事诉讼和政诉讼的内在联系、区别，自主的选择相应的解决方式。人民法院在争议处理中，也应当适当的指导当事人，将其引导向理性诉讼。有一点也是需要规范的，即当事人一旦作出选择，就不得反悔。我们可以借鉴日本的有关做法，建立当事人诉讼制度。由民事争议的双方当事人作为案件的原告、被告，而行政机关作为案件的第三人参加到诉讼中来。此项制度既尊重了当事人的诉权，又便于当事人利用民事诉讼解决行政争议，有利于减轻当事人的诉累，也符合诉讼经济的原则，能够更好地保护当事人的合法权益。

    3、要充分考量具体案件的具体情况。"先行后民"、"先民后行"和"行民并行"三种模式都具有其自身的合理性与可行性，但是一种模式始终无法适用于所有民事争议与行政争议交叉之问题，我们必须区别对待。

    在不同的案件中，行政争议与民事争议交叉问题的情况会有所不同，有的在形式上是民事争议但实质是行政争议；有的在形式上是行政争议而实质却是民事争议；还有的民事争议与行政争议是可以独立、分别处理的。所以在处理方式上一定要充分考量案件的具体情况，根据不同的案情分别适用相应的处理模式。其一，当民事争议与行政争议交叉问题中民事诉讼和行政诉讼发生冲突，民事争议的处理必须以行政争议的处理结果为前提时，人民法院应当适用"先行后民"模式。其二，当民事争议与行政争议交叉问题中行政争议的处理必须以民事争议的处理结果为前提时，人民法院则应当适用"先民后行"模式。其三，对于民事争议与行政争议并重的关联案件，人民法院应当适用"行民并行"模式，对行政诉讼与民事诉讼予以分别进行独立的审理、判决。

    4、必须正确把握各类交叉问题的本质属性。有的交叉问题在本质上是民事争议，有的则是行政争议，还有的是民事、行政争议并重；有的交叉问题在本质上民事争议与行政争议是不可分离的，有的却是可以分离，还有的是其中一个争议的解决以另一争议的解决为前提。

    对于民事争议与行政争议交叉问题的解决，是分别进行民事诉讼、行政诉讼单独审理还是以附带诉讼进行一并审理？我们首先要考察民事争议与行政争议的紧密程度。如果行政争议与民事争议之间的关系非常紧密，应当以附带诉讼一并审理。如果两者并不够紧密，则应当单独审理。而判断两者之间是否紧密交织，主要是看两者是否互为前提、相互影响。其次，我们还要考察民事争议与行政争议交叉问题本身的复杂程度。如果问题本身比较复杂，本应由一个审判庭合并审理，可是却会造成庭审过程太过复杂，反而会增加当事人的诉累。此时则由民事审判庭和行政审判庭分别进行单独审理更为妥当。而判断交叉问题是否复杂，则是看其所涉及的法律关系和诉讼标的等因素。

    5、应当维护法院判决的统一性。这是是解决争议的需要，也是判决得以实现的需要，更是法制统一的要求。否则将会有损司法的权威，加深矛盾，也会导致法院今后在执行上的困难。在处理民事争议与行政争议交叉问题的过程中，不仅要解决程序上的问题，还需要注重对交叉问题中民事争议实体上的解决。