国家食品药品监督管理总局组建完成之后,将面临着一系列的配套立法修法。但只有将食品安全问题置于整个国家与社会的大视野之中全盘考虑,才能充分发挥食品监管的效果,切实保障食品安全。

    从田头到餐桌的大视野

    风险社会从来都是环环相扣的。一方面要加强从田头到餐桌的所有食品供给环节的过程化管理,从食品安全标准的制定,到生产经营的许可,再到检查、监督和对违法者的惩罚,在各个环节均应采取措施,着力确保食品安全;另一方面也应注意对行政自身的食品安全对策措施进行评价,根据评价结果再进行修改,再付诸实施,在动态中发展完善。

    此次国务院机构改革建立起了相对集中的食品安全监管机构,但除了食品的生产销售之外,还有很多影响食品安全的因素,诸如农业生产的农药使用、兽药使用都会有很大的关联性。要通过修改《农药管理条例》、《兽药管理条例》等,推广无公害农产品的生产,降低农药残留值、兽药残留值的标准,在促进农业生产更新换代的同时确保食品的安全性。

    另外,即使排除从田头到餐桌食品生产销售流程因素,食品安全也仍令人担忧。因为还有更大范围的环境影响问题,小到食品的包装工艺,大到毒地毒气的污染,无一不与食品相关。在可持续发展理论的指导下,还应对环境保护法进行修改,提高环境保护的力度,维护人与自然的和谐,促进自然的良性循环。

    国家与市场关系的大视野

    安全食品是生产出来的,而不是监管出来的,这已成为共识。《关于国务院机构改革和职能转变方案的说明》指出:“食品药品监督管理部门要转变管理理念,创新管理方式,充分发挥市场机制、行业自律和社会监督作用,建立让生产经营者真正成为食品药品安全第一责任人的有效机制。”本次机构改革的一大特色就在于着力实现政府的职能转变。

    国家的基本定位应当是有所为有所不为,所为者在于提供公共物品、并减少社会本非意愿(负外部性)的效果。国家应当按照行政许可法的要求,减少行政对市场的不当审批和过度干预,着力培育发挥市场自我调节的机制。这一配套改革不完成,市场不能发挥资源配置的基础作用,食品相关企业就会乱象不断,监管乱象也无法消弭。

    在食品领域,放松规制与加强规制并存,规制改革亟待推进。国家应赋予企业更多的经营自由,订立必要的法律和标准,促使企业形成现代管理组织和运营机制,运用税收优惠等方式引导企业按照良好管理规范运营。

    民主政治与风险治理的大视野

    任何重要的机构设置和制度设计均应遵循民主的要求,广泛吸纳民意,充分审议并以法律的形式予以落实,增强改革措施的合理性、可接受性和可预期性。虽然改革与法律之间常常存在冲突,但在法治国家里,应当坚持改革的民主性,按照法律的程序进行改革。

    在选举制度正常发挥功能时,人民代表大会制度是能够发挥其正能量的,它让行政机关服从民主的控制,让行政首长的眼睛真正朝下看。有人鉴于“在工业化和城镇化进程中,食品安全风险越来越具有流动性”,建议恢复省以下食品药品监管垂直管理体制。该建议虽有部分合理性,但在整个民主政治的大格局之下却显得有点不合潮流。寻常的行政实施垂直管理,将导致地方人大无法监督,而且在统一大市场和互联网时代,鲜有不流动之物。

    风险治理除了要遵循行政组织法的一般原理,还有一些特别的规则。在风险分析与风险管理机关的关系上,如果科技容易沦为管理机关的附庸,拥有决定风险管理政策权限的组织不能听取风险评估的专家意见,则选取风险分析与风险管理机关的组织分离模式为佳,并且要为风险评估组织配备不依赖于监管机关的研究机构。在产业振兴与安全管理的关系上,鉴于两种职能难以共处,而且传统上,行政机关常常是促进企业发展的考虑占据上风,这两项职能必须分离,以确保决策的中立性和科学性。在机构的设置上,至少应在管理机关内部的分离,在整个机关的决策上应尊重安全管理机构的意见。当前,农业部的内部机构重组也应提上日程。

    消费者保护的大视野

    风险治理是一个系统工程,但头痛医头脚痛医脚却是我们常犯的毛病。食品安全保障的重中之重在于相关信息的收集和运用,但信息的来源绝不仅限于饮食场所,医疗机构、消费者保护机构、工商部门、质检部门等均可能接收到相关信息。例如,医院负责的是医疗救护,消费者协会关注的是维权,各自的关注点不同,导致本来属于同一事故的信息变得支离破碎。为了准确分析判断,相对集中化的信息管理就显得十分必要。建立以消费者保护为中心的一元化管理机构也是可行的方案。

    在事故发生后,为了查明事故原因、明确责任归属、防止类似事故发生,有必要建立消费者事故调查委员会的独立常设综合性机构,由与事故、被规制主体、事故受害者之间无利害关系并具备相关知识的专家组成。在行政机关的监管方法属于事故的原因之一时,还应保障调查机构相对于规制机关的独立性。