当前,我国进入改革发展的关键时期,这既是经济社会发展的重要战略机遇期,也是社会矛盾的多发凸显期,这就要求检察机关工作不断适应变化的形势,努力为经济社会又好又快发展营造和谐稳定的社会环境。检察机关在服务地方经济社会科学发展中的作用主要是通过法律监督职能来实现。但目前检察机关获取检察工作信息的渠道不畅、机制不灵、手段有限,“不敢监督、不善监督、不规范监督”的现象在一定程度上依然存在。

    一、信息共享平台的定位与架构

    构建行政执法与刑事司法信息平台,目的在于实现行政执法与刑事司法信息资源共享,有利于行政执法机关与司法机关相互协作配合,确保国家法律、法规的统一与正确实施,共同维护健康有序的社会主义市场经济秩序。所以应在行政执法与刑事司法相衔接工作机制框架下,充分运用现代科技手段,以提升行政执法管理为核心,以加强行政领域内涉嫌犯罪案件的执法衔接为重点,依托电子政务信息网络,实现执法信息资源共享,有效地整合执法资源和司法资源,为行政执法机关与司法机关之间架起一座信息沟通和共同打击违法犯罪行为的的桥梁。为此,信息平台的定位与架构,在做好保密工作的前提下,应以互联网和政务信息网为支撑,以相关各部门信息网络为依托,共同搭建集行政执法与刑事司法信息于一体的规范统一、兼容性强、数据安全、互联互通、信息资源共享、智能互动的信息共享平台。

    二、信息共享平台建设的意义

    信息共享平台的建立有利于充分发挥行政机关与司法机关的互补优势和资源共享,整合执法资源,强化法律监督,形成打击合力,实现依法行政、公正执法。建立和完善“信息平台”工作机制,保障行政执法机关向公安司法机关及时移送涉嫌犯罪案件,对落实依法治国,促进公正执法、强化法律监督,维护地区经济和谐稳定,具有十分重要的意义。

    一是建立信息共享平台是建立和完善社会主义市场经济体制的必然要求。

    改革开放以来,我国通过一系列经济和行政立法,初步构建起中国特色社会主义市场经济的法律体系。随着我国经济建设的飞速发展,经济活动日趋活跃,破坏市场经济秩序的现象如假冒注册商标、生产、销售伪劣产品、非法经营、侵犯知识产权等严重扰乱市场经济秩序,影响了市场经济健康发展,给社会经济造成了严重损失。造成这一现象的原因之一就是行政执法与刑事司法信息沟通不畅,行政执法与刑事司法相互脱节以及对行政执法与刑事司法衔接的规定执行不力,一些涉嫌犯罪的案件没有进入刑事诉讼程序,滞留在行政执法环节,该移送的没移送,以罚代刑、降格处理,客观上姑息纵容了扰乱市场经济秩序的犯罪行为。因此,建立行政执法和刑事司法信息平台机制,以刑事司法制约监督行政执法是建立法治经济的迫切要求。

    二是建立信息共享平台是查处和追究犯罪的客观要求

    “两法”衔接信息共享平台的建立,使得行政执法案件从以往的“友情移送”到“规范化移送”,实现行政执法案件的网上移送、网上受理以及执法动态交流、案件流程跟踪和实时监控等,这将有利于督促行政执法机关依法行政,严格执法;有利于上级行政主管机关对下级行政执法工作实施检查、督促和指导;有利于监察机关、检察机关及时发现和纠正行政执法机关不及时移送涉嫌犯罪案件的情况,防止以罚代刑;有利于消除执法上的地方保护主义和部门保护主义;有利于提高行政执法的透明度,增强政府公信力。

    三是信息共享平台的建立是提高效率的现实需要

    信息共享平台的成功搭建和运行,既是政府各级部门充分发挥现有信息化管理基础,运用信息化技术,整合执法监督的一项重要措施,也是各级行政执法机关、公安机关、检察机关、监察机关在现有工作基础上进一步提高办案效率、提升监督水平、完善工作机制的有效手段。“两法衔接”信息共享平台的建成,真正做到了“沟通顺畅、分工制约、信息共享、充分履职”

    四是信息平台的建立是“资源整合”的目标追求

   “两法”衔接信息平台为检察机关打开了一扇“窗”,可以对移送和立案情况进行实时监督,确保有案则移、有案则立;为公安机关疏通了一条“渠”,可以随时获得行政执法过程中发现的经济犯罪线索和其他犯罪线索;为行政执法机关撑起了一把“伞”,可以理直气壮地说清,不再被干扰,严肃查处违法行为。行政执法与刑事司法紧密衔接,互为补充,对各种违法犯罪行为,能够真正实现“罚当其过”、“罚当其罪”,增强了对国家利益和人民利益的保护力度,提升了行政执法与刑事司法的公信力和满意度。

    五是信息平台的建立有利于检察机关对行政执法的监督

    权力没有监督,容易产生腐败。行政执法也是一种权力,也需要监督。但是,当前在行政执法监督方面却存在很多不良现象如:行政执法机关的内部监督虚化、专门监督机关的监督弱化、新闻舆论的监督软化、人民群众监督淡化。所以,当前完善监督体系,强化行政执法监督是非常必要的。但是,在完善监督机制时,应当强化专门监督机关的监督,充分发挥人民检察机关的职能作用。检察机关作为国家专门的法律监督机关,对行政机关执行国家有关法律、行政法规的情况不仅有权予以监督,而且要善于监督。检察机关也应在自己的职权范围内积极参与这项工作,为市场经济的健康、有序、协调发展发挥重要的职能作用。近年来,各级检察机关在规范行政行为、参与整顿建设市场经济秩序方面加大了工作力度,有效遏制了行政执法相关犯罪,取得了显著的成绩。

    三、凤阳县检察院搭建两法衔接信息共享平台的情况

    目前,凤阳县检察院积极通过与有关部门联合会签文件,基本建立了联席会议、信息通报、案件移送等工作制度,“两法衔接”工作在不断细化规范。但是,从实践来看,影响“两法”衔接机制畅通运行的问题还有很多,其中最突出的问题就是案件信息渠道不畅通,检察机关缺乏信息来源,难以对行政执法中“以罚代刑”的违法行为进行监督。为此,必须立足检察监督职能,更新观念,创新思路,抓住国家法治建设的机遇,构建电子监督平台,推动检察监督工作跃上新台阶。

    (一)凤阳县检察院在两法衔接信息平台建设中的具体做法和取得的成效

    凤阳县行政执法与刑事司法信息共享平台于2011年11月正式开通,实现了破坏社会主义市场经济秩序犯罪等案件网上移送、网上办理、案件办理流程网上监控、执法动态和疑难案件网上交流,进一步拓宽了我县检察机关法律监督渠道,使行政执法和刑事司法“无缝”衔接。

    1、领导重视,各方支持,全面推进信息共享平台建设。“两法”衔接信息共享平台是强化检察机关法律监督工作的重要途径,“两法”衔接信息共享平台是利用现代化信息技术创新开展这一工作的有效载体。凤阳县检察院党组高度重视,把“两法衔接”信息共享平台构建工作作为检察机关法律监督工作创新改革的契机,将平台建设纳入党组重要议事日程,在资金、人员和技术上予以充分支持,同时也得到了县委、人大、政府、政协以及县委政法委等主要领导的大力支持,为推动“网络互通、信息共享”的顺利开展提供了有力保障

    2、加强培训,规范操作。为使“两法”衔接信息共享平台工作人员尽快掌握操作技能,凤阳县检察院积极组织侦查监督科的干警进行培训,联系软件开发公司围绕信息平台应用程序的操作使用进行系统讲解和实际演练,为信息平台的顺利、规范运行打下坚实基础。

    3、四是严格审查,确保实效。为充分发挥“两法”衔接信息共享平台的效能,凤阳县检察院安排侦查监督科的干警负责平台操作,通过信息平台有效开展立案监督工作。严格审查行政执法机关报送的行政处罚信息,及时跟踪各行政执法单位的执法情况,坚决杜绝“有案不立、有案不送、以罚代刑、降格处理”等违法现象,有力规范行政机关执法行为,增强打击违法犯罪的合力。

    4、适时扩大“两法”衔接工作覆盖面,并深入多家行政执法单位调查研究。信息平台建成后先后吸纳县工商局、烟草专卖局、物价局等多家部门加入执法衔接工作机制,协助开通信息共享平台。同时到多次深入到各行政执法部门开展调查研究,就平台应用中存在的移送标准、衔接程序等方面问题进行沟通交流,查找制约执法衔接工作的问题并予以解决。

    5.检行联手抓预防 查找病源开药方。在与多家行政执法部门建立信息共享平台的同时,为加大行政机关的犯罪预防力度,凤阳县检察院将预防和惩治工作放在全县反腐败工作大局中谋划和推进,抓住影响社会和谐稳定的突出问题和人民群众普遍关注的热点问题,坚持惩防并举,依法查办职务犯罪,思路明确、工作扎实,效果良好。首先对全县各行政执法机关加强法制宣传工作,通过新闻媒体、派发宣传资料、专题讲座等形式,多渠道全方位地宣传相关检察工作,提高各行政机关的工作人员的法律意识,营造良好的舆论氛围;其次打防并重,标本兼治。加大对重点行政执执法法部门、社会保障等易发职务犯罪领域的介入和监督力度,经常性地对国家机关工作人员进行警示教育,深化个案剖析,发挥好检察建议的作用,把预防关口不断前移,以提升党政行政机关工作人员的廉洁意识和依法行政水平;最后建立健全惩防并重的工作机制,强化与各部门协调配合,继续开展好预防调查、预防宣传、办案回访、预防建议等活动,及时协助发案单位堵漏建制,努力减少和预防职务犯罪的发生。

    5、信息共享平台建立,拓宽了我院法律监督新渠道

    信息共享平台的投入使用,有效提高了行政执法与刑事司法工作衔接和协作的便捷、规范和透明度,实现了行政执法机关、司法机关之间的案件网上移送、网上办理、信息流程跟踪和监控,增强了行政执法和刑事司法整体工作合力,拓宽了该院法律监督新渠道。

    一是网上办理案件更加规范。凤阳县检察院坚持每周与各行政执法机关信息联络员联系一次,督促及时录入、案件抄送,及时答复案件咨询,加强案件跟踪,提高网上办案质量。

    二是行政执法监督进一步强化。对行政执法部门初查的案件,悉心研究,全面审查,认为涉嫌犯罪应移送公安机关处理的案件,及时建议移送,防止以罚代刑,严厉打击犯罪。

    三是执法资源共享成为现实。通过信息网络平台的建立,各联网单位录入了今年以来的执法动态、工作信息、案件处理情况、法律法规和其他信息,促进了执法机关与司法机关之间的执法动态交流和业务研讨,初步实现了信息资源的共享。

    (二)凤阳县检察院信息共享平台建设的现状及主要问题

    凤阳县检察院行政执法与刑事司法信息共享平台虽然已经建立,但实践中其实施效果却尚不尽如人意,行政执法与刑事司法相脱节的现象仍然存在,暴露出了不少现实问题。

    1、各行政执法部门思想上对共享平台的建设不重视。有的部门仅满足于信息平台建设相关文件的会签、发放,没有真正贯彻、落实文件的精神、没有充分利用信息共享平台的作用,网络平台成了“纸上的平台”,徒有其表而失其实质。

    2、现有的信息共享平台不能保证检察机关对行政执法案件的全面知情权,行政执法机关的案件输入随意性大。由于行政执法机关信息上网不及时不全面,使得凤阳县检察院无法及时全面掌握相关信息,无法主动筛选和确定有价值的案件线索,检察监督效果不尽如人意;案件信息渠道不畅通,行政执法机关的案件输入的随意性大,必然导致刑事司法不能与行政执法有效衔接,侦查监督成为无源之水。

    3、移送条件难以把握。“两法”衔接机制的移送条件以罪与非罪的界限为标准,这看起来简单,实践中却并不好把握。一方面我国刑法对有些犯罪的规定还比较抽象,而实际遇到的案件往往比较复杂,罪与非罪的界限不够明晰,另一方面,行政执法机关具有一定的行政自由裁量权,在衔接机制中首先是由它们来判断行政违法行为是否涉嫌犯罪,由于法律专业素质的欠缺以及个人认识上的差异,对罪与非罪的标准也会有不同的理解,从而造成应当移送而不移送、不应移送却移送的错误。

    4、信息平台建立起来之后,奖惩机制建立不完善。奖惩机制没有跟上,在整个工作过程中我们发现,必须有一定的奖惩机制,如果没有奖惩机制,行政执法机关的行政人员,在录入工作的过程中积极性不够,这个过程他可以录入,也可以不录入,没有硬性的规定,我们认为平台建立起来了,但是很多信息没有录入到信息平台中去,另外一个问题我们认为从信息平台建立使用以来,行政执法机关向平台输入案件的数量还是太少,有些案件没有输入进来,在掌握整个情况的时候,该院还是掌握得不是那么全面,所以导致该院还是会经常性的要召开与一些行政执法机关的联席会会,通过联席会之后,案件的录入稍微多了一点,联席会长期不开,案件的录入又会相对少一些。

    5、凤阳县检察院没有专门部门专管信息平台的维护工作。目前的信息平台是由侦查监督科“维管”的,由于科室人员较少,只有一名干警维护监管信息平台,此名干警既要办案又要维护监管信息平台工作,而信息平台建设的一个重要环节就是平台的维护和管理,工作过于繁杂,此名干警往往力不从心,无法有效监控到位。

    出现以上问题,究其原因,一是缺乏明确的法律依据,现行法律法规和规范性文件在信息共享问题上的规定过于原则。二是主动接受监督的理念尚未树立,行政执法机关主动提供案件信息的意识还不强。三是没有统一的移送案件的标准。四是“两法衔接”机制本身存在缺陷,没有建立起高效便捷的案件信息提供和获取的手段。五是没有专人专管信息平台工作,没有成立专门的信息平台监管中心。

    (三)对完善信息平台建设促进“两法”衔接的几点思考

    1、完善立法。建立科学有效的行政执法与刑事司法信息平台共享机制, 关键在于赋予其司法属性, 将其纳入法律体系规范和调整。

    从长远来看,通过立法强化两法衔接信息平台共享机制是促进两法衔接的有力保障。还能弥补现有法律实用性规定少的不足。就目前的情况,可以由国务院和最高人民检察院对现行各种规定进行清理,对法律条文进行整合,因为这两个机关分别是行政机关和检察机关的最高领导部门,不仅有权对各自的执法领域进行规范,而且可通过联合行文的方式对整个衔接机制的事项做出规定。对于司法实践中的具体细节问题,涉及检察机关的,可以由最高人民检察院以司法解释的形式对相关问题加以规定,对于涉及行政机关的,可以由国务院制定行政法规加以规定。如详细规定信息平台共享衔接机制中的移送标准、移送材料、移送程序、不移送的法律后果以及检察机关在其中的监督地位、监督职权等,从而增强法律约束力,统一衔接机制的执法依据。从而为行政执法与刑事司法的信息平台共享提供充分的法律支持。

    2、各行政执法部门在思想上要重视,在行动上要落实,不能只将信息共享平台当作一个可有可无的摆设,而应严格按照规定贯彻落实,充分发挥信息共享平台的作用。从检察监督全面性的角度看,今后最理想的做法是将所有的行政执法案件按序排号,逐一录入。

    3、在信息平台建设过程中,一要坚持以需求为导向,以应用促发展的指导思想。信息共享平台的建设要紧紧围绕平台的定位和执法办案的实际需要,统筹规划,逐步推进。避免建设与应用脱节,以充分发挥信息共享互联互通平台的作用。二要系统设计要注重标准化与先进性。采用先进的,符合国家信息化建设发展方向的、标准的、跨平台的信息技术,保证信息共享互联互通的核心技术框架具有前瞻性、先进性和可持续发展性。三是必须保证信息数据真实、准确、及时、完整。为此,所有公共信息原则上应集中存放于一个中心服务器,数据的录入、更新、管理和维护由各相关部门各自负责,并对信息数据的真实、准确、及时和完整性负责。已经建成比较完善信息系统的部门,可在原系统的基础上开发与平台的接口软件,做到部门信息与平台信息同步。对未建或已建但系统还不成熟且投资不大的部门,建议由中心统一进行规划和建设。四是充分利用现有软硬件资源,避免重复和浪费。在现有信息系统的基础上,凡管用和好用的软硬件应尽可能的充分利用好已有资源。为便于信息共享和互联互通,新的应用系统的开发,应以跨平台技术为基础,充分利用现有网络资源环境,做好整合文章,避免重复建设和资金浪费。五是确保系统的安全性和可扩展性。要从系统设计、软硬件选型等方面进行全方位、多层次的安全防范,保证系统高效、稳定、不间断地运行。平台应提供开放的接口,便于各类应用系统连接,以满足业务和系统不断拓展的需要。

    4、行政执法机关和司法机关都要成立专门的信息平台监管中心,维护和监管信息平台工作。信息平台的维护和管理工作是繁杂的,需要定期更新共享信息,妥善保管信息材料,对平台进行日常的技术维护,努力促进平台建设的科学化、规范化、制度化。

    5、建立奖惩机制。把奖惩机制要建立起来,对于一些信息平台录入比较好的,移送线索比较多的一些行政执法机关,要给予适当的奖励,当然这个是要和政府部门来相应协调这个问题。

    6、建立问责制度。为了使信息平台共享机制得以全面充分的落实,即产生应有的约束力,需要进一步完善考核制度,明确奖惩激励机制,建立问责制度,将行政机关是否按规定移送案件信息的情况列为对该机关及其主要负责人政务考核的重要评价指标。

    总之,建立健全行政执法与刑事司法的信息平台,检察机关必须结合当前实际,充分利用现有的职权和资源,积极、稳妥地推进信息平台的完善发展,充分发挥检察监督职能作用,努力营造优质的区域法治环境,提升地方经济社会发展的保障实力,提升招商引资环境的软实力,在当地经济社会建设中发挥应有的作用。