专家认为，30年农险改革一直没有成功，关键问题是政策性的农业保险始终没有摆脱商业保险经营体制的樊笼。政策性与商业化纠缠不休，两者始终没有从体制机制办法上实施分离“手术”。条例的首个“亮点”就是确立了农业保险作为国家支持发展的政策性保险制度。

    条例的另一个亮点是建立了政府多部门共同推进农业保险制度建设的协调机制，明确了农业保险单独核算的税收优惠政策。

    了解该条例修改前后情况者都知道，条例意见稿曾因不够重视互助保险组织的实践和作用被质疑，但在进一步广泛征求意见后明确，农业保险的经办机构不仅限于保险公司，还包括互助保险等保险组织。专家认为，这一点为以多种形式开展农业保险和健全政策性农业保险制度提供了法律依据。

    按照条例规定，未来在我国将建立互助保险组织初保、保险公司分保、国家巨灾再保机构再保的“三级火箭”推进机制。专家认为，这可以大幅提高农业保险能力和资金运用效率，真正建立起我国现代农业的灾害补偿制度。

    新闻分析

   “这次国务院公布的《农业保险条例》不乏亮点，但实施的难点也显而易见。”从事农业保险近30年的农险专家郭永利如是说。

    郭永利曾任国务院农村发展研究中心副研究员，现为民盟中央农业委员会委员、江泰公司农林保险专家。

    难点一 组织依托

    我国农业灾害风险的多样性、复杂性与农业缺乏合作与组织体系的问题，成了保险的一大难点。

    农业标的小、农民收入低、生产分散，收费、承保、展业难的问题十分突出，而这一点保险机构无法解决。要低成本、广覆盖、高效率地化解这一难题，必须与产业化合作组织体系建设和农业系统的技术推广、安全监管服务体系结合起来。

    鉴于此，郭永利认为，农业保险的发展首先要解决组织依托。展业是生命线，没有有效地展业，就没有后续的保险保障。而要解决组织依托，农业部门要担当系统的组织支撑。相关的技术支撑也必须加强。“这一点不能仅停留在文件上，而要落实到组织执行力上。”

    他建议省以下(含省级)互助保险组织建设要与专业保险机构连接，按照产业化系统设计，实行省统筹一级法人治理结构，垂直体系管理业务发展。“这样既便于监管和规范，又具有资金集中与风险平衡能力。”

    难点二 顶层设计

    第二大难点在于条例虽然明确了保险机构包括保险公司、互助保险等组织，但缺少对农业保险组织体系的“顶层设计”。究竟谁来主导、以何手段或机制主导农业保险体系建设等问题没有解决。

    郭永利说，保监会只是监管机构，难以负责推动发展；农业部门负责组织推动，但难以负责如此大规模的风险资金管理；财政部负责拨资金支持，但具体操盘不能没有专业机构。

    据其介绍，1996年时任中央领导曾批示的农业保险改革方案研究，最重要的一点就是设立中国农业保险公司，以解决财政补贴资金投入，中央巨灾再保险和系统指导、调控、相关规范等问题。“尽管当时没有实现，但从农业保险发展来说是需要的。”郭永利说。

    郭永利认为，从构建“三级火箭”推进机制的农业保险体系看，需要一个顶层设计与执行机构，由其承上启下，左右逢源，有机地组合资源，凝聚力量，攻坚克难。否则政府部门疲于奔命、协调好了事情也会很难执行到位。

    难点三 人才匮乏

    第三个难点是复合型人才匮乏与多种要素的组合难。

    在郭永利看来，一个开放性农业保险体系建设不但要有保险公司、互助保险等组织，还需要保险经纪公司、公估公司等相关机构的链接与服务。因为经纪公司是站在被保险人立场上的，而公估公司则是站在公平定损立场上。解决农民在保险机构面前的弱势问题，这些专家机构不但可以服务农业保险，设计保险方案，平衡和谐运行，而且能够帮助农业系统培养复合型人才。因此，如何使相关机构在一线形成统一战线，对于实际做好农险业务，让农民“享受”到农业保险非常关键。

    农业保险是专业性很强的保险业务，从条款、费率、财务、内控等制度设计，到实务操作规程管理都有其特殊性，没有一大批专业技术人才，体系建设就会落空。因此，郭永利建议，国家除要加大业务补贴资金投入外，还要加大人才队伍培养的投入。委托有资质的保险经纪公司协助开展这项工作很有必要。

    新闻背景

    30年政策困局

    1980年国家恢复保险，中国人民保险公司试办农业保险，1988年商业化农业保险陷入“不能大干又不能不干”的纠结困局；

    1989年人保公司进行农险改革，引来1992年一个农险发展小高潮；

    1993年国企改革，人保公司全面走向市场，农业保险再度陷入商业化体制，机构撤并，队伍分流，业务萎缩，2003年基本停摆；

    2004年后农业保险在政府推动和财政资金引导下又一次复苏，尤其是2007年以来财政补贴制度吸引越来越多的商业保险公司进入农业保险。