【内容摘要】最高人民检察院印发的《关于深化检察改革2009—2012年工作规划》中提出，今后一段时期深化检察改革的其中两个重要任务是优化检察职权配置和完善人民检察院接受监督制约制度。这两个重要任务透视出强化人民检察院的法律监督职能和加强对人民检察院自身执法活动的监督制约是新时期检察改革的着力点。而在该着力点下，进行循序渐进的体制改革和机制创新，是党和国家科学发展的政治要求，也是人民群众对社会公平正义的基本诉求。

    【关键词】检察改革  着力点  制度创新

    当前，我国已进入司法体制与机制改革的重要时期，在社会主义法治化建设大进程中，党和国家以及人民群众对检察工作的发展和法律监督职能的履行提出了新的更高的要求。检察机关要把维护社会公平正义作为检察工作的生命线，以满足人民群众的司法需求为根本出发点，以加强权力制约和监督为重点，努力建设公正高效权威的社会主义检察制度。

    检察改革的重心应放在群众反映强烈而又不能及时解决，以及制约检察工作科学发展的瓶颈上。从近年来法律监督的实际情况看，检察机关履行法律监督职能与自己肩负的使命之间存在一定距离，提高法律监督能力，对强化法律监督具有特别重要的意义。同时，社会形势发展要求自身执法活动公平、公正、权威，检察队伍主体清正、廉洁、公信，加强内外部监督机制的完善无疑是重要的保障。

    一、检察改革两个着力点的提出

    曹建明检察长在2009年7月召开的全国检察长会议上明确提出检察改革的重点是两个方面：一是通过改革进一步强化法律监督职能：二是通过改革进一步加强对检察机关自身执法活动的监督制约。在新一轮的检察改革中，应将此作为重中之重，寻求破解办法，在完善内外监督上下功夫，以维护公平正义、维护社会主义法治的统一。

    最高人民检察院印发的《关于深化检察改革2009—2012年工作规划》（下称《改革规划》）提出，今后一段时期深化检察改革的重点是，强化人民检察院的法律监督职能和加强对人民检察院自身执法活动的监督制约。《改革规划》提出了深化检察改革的其中两个重要任务：一是优化检察职权配置，改革和完善法律监督的范围、程序和措施，加强对诉讼活动的法律监督，切实维护司法公正；二是改革和完善人民检察院接受监督制约制度，规范执法行为，保障检察权依法、公正行使。

    最高人民检察院副检察长孙谦指出，今后深化检察改革的着力点是强化法律监督职能和加强对自身执法活动的监督制约。深化检察改革必须深入贯彻落实科学发展观，按照党的十七大精神和中央关于深化司法体制改革的整体部署来进行。强化法律监督职能不是扩权，而是针对实践中制约法律监督作用发挥的体制性、机制性和保障性障碍，寻求破解办法。重点要放在加强对公权力的监督上，同时必须加强自身执法活动的监督制约。

    二、检察改革两个着力点下的制度创新

   （一）强化法律监督职能的制度创新

    推行主办检察官责任制。主办检察官是指检察机关不含起诉部门在内的其他各业务部门的检察人员。包括民行、控申、监所、批捕、反贪、反渎、技术等部门。对主办检察官应坚持三个原则。一是主办检察官资格。应从本院助理检察员和检察员中产生。由上级检察机关考试、成绩达到标准后，由本院经过面试、民主测评、院党组把关任职，并报上级院备案。二是主办检察官的职责和权力。1、独立主持办案组，对案件受理、侦查、终结、移送起诉的决定权。2、对侦查的事实、证据、适用法律、承担全部法律责任。3、对案件负有提出处理意见权，不受本院科、处的制约，只对本院检察长负责。检察长认为需要提交检委会研究讨论的，可提交讨论，检察长或检委会把关、定性。三是对主办检察官规定晋级、提拔任职，对不称职的应罢免。主办检察官享有与目前实行的主诉检察官相同的办案津贴，纳入国家预算，由财政负担。

    衔接行政执法与刑事执法，强化行政执法监督。对行政执法机关移送涉嫌犯罪案件实施监督是检察机关在整个衔接机制中最核心的作用，要找准刑事立案监督这个工作立足点，特别是在相关行政执法部门调查处理的同时，检察机关应当及时提前介入行政调查过程，将引导取证工作向前延伸到刑事立案在之前，防止证据灭失，及时发现并查处其中的渎职犯罪线索。行政执法与刑事执法衔接的主要制度：一是定期联系会议制度。对衔接机制运行情况和案件查处情况进行通报，对有关执法问题进行研讨和培训，不断提高领导干部和执法人员的专业素质。二是实行不定期召开制度。根据一段时间案件发生的特点，或者个别典型案例召开办案单位参加的联系会议，有针对性地解决案件查处过程中的有关问题。三是有机结合预防职务犯罪工作。定期召集有纪检监察和检察机关反贪、渎职、犯罪预防等部门共同参与的联席会议，有效提升职务犯罪预防工作的针对性和实效性。

    开展民行法律监督调查。民行法律监督调查是指人民检察院在民事审判、行政诉讼法律监督活动中，围绕民事审判、行政诉讼活动是否合法和抗诉的相关事实，以及审判机关工作人员贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判等违法行为，依法进行的调查活动。但值得注意的是，检察机关开展监督调查主要是从监督的角度出发，以期达到对民事审判、行政诉讼活动进行有效监督，维护司法公正的目的，并不是对案件事实本身的调查或者替代当事人去调查取证。概括起来，民行法律监督调查范围主要包括三种情形：一是在民事审判和行政诉讼活动中因违法情形需要调查的；二是审判人员、执行人员在审判、执行中损害司法公正的职务违法行为；三是其他情形，主要指的是不能以抗诉和再审检察建议方式监督的其他违法问题。

    拓宽刑罚执行监督权。1、 明确监所检察部门对刑罚执行统一行使监督权的职责。凡依照刑法判处的刑罚，应当全部归监所检察部门行使。 2、 扩大受案范围，拓宽监督领域。监所检察部门应当有权管辖监狱、看守所、拘役所、少管所和非监禁刑管理机构{如社区矫正机构)及人民法院直接执行部门等执行机关的所有职务犯罪案件。 3、 建立对社区矫正工作派驻检察监督制度。与司法部门社区矫正工作开展同步，可在区县一级司法局矫正机构内设立派驻检察室，专司对非监禁刑刑罚执行及执法活动监督。 4、建立在人民法院执行部门内派驻检察官制度。整合检察机关内部监督力量，明确监所检察部门负责财产刑执行监督。 5、拓展检察机关对非监禁刑刑罚执行监督的手段和方法。一是建立检察机关对非监禁刑刑罚执行监督的审查制度，二是建立检察机关通知非监禁刑刑罚执行机关调查制度。

   （二）加强自身执法活动的监督制约

    促进人民监督员与检察办案工作衔接，细化人民监督员制度。人民监督员制度既是一项典型的民主司法制度，又是一项深化检务公开的具体举措，是深化司法体制改革的重要内容。1、建立对“不应当立案而立案”情形监督的内部制约机制。人民检察院其他部门发现本院侦查部门对不应当立案而立案的案件，应当交由侦查监督部门办理。2、明确不服逮捕决定监督程序的最长期限。《人民检察院刑事诉讼规则》规定对犯罪嫌疑人逮捕后的侦查羁押期限不得超过2个月，经过上一级或者经省级检察院三次批准，可以再延长5个月。3、明确对“五种情形”监督程序的最长期限。如从办案时间上说，对于人民监督员未启动评议程序的案件，可自侦监部门承办人收到人民监督员办公室移送材料起30日内终结案件。

    推进检务公开。检务公开应实行有差别的公开的原则，对程序当事人进行的检务公开，应以程序公开为原则。对刑事诉讼其他机关公开检务程序运作情况时，也以程序公开为原则要求。对社会公众进行检务公开时，检务公开仅作为一项程序要求，并不以公开为原则，而不必积极主动将诉讼情况，特别是犯罪嫌疑人的一些情况一一向社会公众披露。

    推进检务公开还应建立以下制度：1、健全检务公开的保障机制。对于“检务公开”的渠道和方式等，在利用好传统手段和载体的同时，广泛采用网络电子等现代信息技术来不断丰富、完善。2、设立检务公开的救济机制。对被违反公开规则的检务行为侵害的程序当事人，有权对此获得损害赔偿。3、完善违反检务公开准则的惩戒机制。当检务公开中发生程序性违法行为，导致有关程序权利受到严重影响的，则法官可通过程序性判决，否定该检务行为的法律效力。

    创设案件管理中心，强化案件质量管理。新型案件质量管理目标模式就是要把传统的由业务部门呈单一性的自我管理和线形管理转变为由业务部门和案管专门机构结合的系统管理。成立专门的案件管理中心，在机构上明确该中心的地位和作用，是启动新型案件质量管理程序的关键。案件管理中心和案件管理督导员是办案一体化管理的专门机构，负责对办案管理的督导、协调、检查、监督、预警、评价等工作，具有案件监督管理的专有权，具体可分解为案件信息知情权、程序监控权、重点案件评价权、对部门管理职责的检查督导权，以及根据检察长授权进行的个案实体复查权。案件管理是在党组统一领导下，实行检察长负责制，各办案部门、案件承办人和案件管理中心分工负责，形成以检察长和检察委员会为核心的、业务部门和案管机构两条线交叉管理的体系。具体办案部门以办案秩序为工作核心；案件管理中心以监督管理案件质量为工作核心。两者的关系是相互配合、相互制约。案件管理中心不是办案机构，不能越位到办案第一线，取代或代行业务部门对下的办案管理职能。案件管理中心具有案件管理的专有权。

    构建检察文化和检察职业道德自律和他律机制。检察官自律意识意味着检察官对检察文化和检察职业道德的自我认识、自身努力、自觉遵守和自我修养。强化检察官自律意识的关键是加强检察官的自我修养。教育只是解决认识问题，同时起到警示作用，更主要的还在于自我修养。自我修养是检察文化和检察职业道德的一个较高境界，主要通过自我感悟、自我体验和自我控制，做到“忠诚、公正、谦和、宽容、坚毅、廉洁”。只有这样，才能将他律化为自律，强化检察官自律意识也才能落到实处。

    检察官他律机制包括：1、教育机制。重点是抓好三方面：一是完善政治理论学习制度。二是深入开展《检察官法》和《检察官职业道德》的教育培训。三是要加强为人民服务的宗旨教育。2、诱导机制。所谓诱导机制就是以外在的利益展示来引导个体内在的价值判断和行为选择。3、监督机制。建立健全以法律和检察工作制度、纪律和职业道德规范为基础的监督机制，保障检察文化和检察职业道德建设的健康发展。4、惩戒机制。建立一套完整、科学的以惩戒机构、惩戒程序、惩戒方式和救济程序等为主要内容的检察官职业道德惩戒机制，切实推进检察官职业道德建设。

    三、深化检察改革应注意的几个问题

    深化检察改革，既要重视体制改革，又要关注机制创新。体制和机制是紧密联系、辩证统一的关系，体制决定机制的内容，机制保障体制的实现。从体制改革上，要多抓打基础、管长远的深层次问题；从机制创新上，应当在现行政治体制和法律框架内，在工作机制层面积极改革创新，使已有的制度、规定能够更加充分发挥作用。

    检察改革的措施必须是具有法律依据或者特别授权的，否则这样的改革就是违法的，就会破坏社会主义法制的统一、尊严和权威。另一方面，应当鼓励地方检察院特别是基层检察院，在遵守现行法的前提下，以社会主义法治理念为指导，在执法的机制和方式方面进行积极的探索和创新。地方检察机关可以立足于本地实际情况，把握当地检察工作中具有规律性的东西，着眼于执法行为取得最佳的法律效果、社会效果和政治效果，创造性地将全国统一的法律付诸实施。

    深化检察改革时，应该注意以下五个方面：一是改革要分大小轻重。要抓重大业务改革，突出检察机关的法律监督职能。要对社会关注的问题进行改革，比如职务犯罪侦查案件的审查逮捕权等。二是改革要瞻前顾后。注意改革的延续性，不要大起大落，避免出现昨天的改革成为今天改革的对象。对于二十年来改革的经验，要加以总结、提升，对于改革的不足之处，要进行思考并改进。三是注意改革的方向。要加强理论研究，等研究透了再改。一些已经进行多年的改革遇到“瓶颈”，如主诉检察官办案责任制等，需要明确下一步的方向，使改革不会偏离目标。四是先内后外。一些涉及检察工作机制的要先改革，以解决工作中亟待解决的难题，然后再改革那些需要和其他政法部门或者司法机关协调沟通的问题。五是上下齐动。一些涉及体制性制度性的改革应该由高检院来统一部署，这样可以避免打乱仗，出现超越现行体制和法律规定的现象。地方检察院可以探索一些工作机制方面的改革，等时机成熟了再由高检院向全国推行。

    深化检察改革要体现十个方面的要求和特点：一是前瞻性。要兼顾当前的现实需要和长远的目标追求。二是创新性。要对超越现行法律规定、超越现行体制的一些改革有所估计，对实体内容和程序步骤各方面都要进行部署安排。三是科学性。检察改革设定的目标、制度、机制等都要符合司法规律。四是必要性。每一项改革措施，都必须能使检察职能得到进一步发挥，检察工作得到进一步推进。五是可行性。六是整体性。一方面要着眼于宏观、大局，要在总体目标、根本要求、发展方向等方面进行宏观设计，另一方面也要在微观层面进行合理的制度安排。七是特色性。使中国特色的检察制度能扬长避短，焕发更强大的生命力。八是指导性。深化改革要在制度的科学性、理论的指导性上下功夫，以推动实践发展。九是行业性。也就是要突出检察工作特色和检察系统的要求，要区别于其他司法机关和政法部门的改革。十是结合性。改革要体现检察业务建设和队伍建设的有机结合，共同推进人的发展和业务发展。