关键词:基层检察机关　执法　公信力　

    关于公信力之于司法部门的重要性,澳大利亚著名法官马丁曾经有过这样的表述:“在一个秩序良好的国家中,司法部门应得到人民的信任和支持,从这个意义出发,公信力的丧失就意味着司法权的丧失。”[1] 基层检察院占到全国检察院的80%,身处法律监督最前沿,与人民群众接触最广泛、联系最密切,其公信力的有无及强弱直接关系到整个检察机关公信力,直接关系到整个检察权的存在意义。基于这种重要性认识,笔者从基层检察机关执法公信力的现状入手,探讨基层检察机关执法公信力的问题,希望通过研究,既能为基层检察机关公信力的提升提供思路,又能对整个检察机关公信力的提升有所裨益。

    一、基层检察机关执法公信力的现状

    伴随着检察事业的蓬勃发展,基层检察机关认真履行法律监督职能,不断加强自身建设,执法公信力总体不断得到提升。但同时我们也看到,基层检察机关执法公信力与党和人民群众的要求相比,与基层检察工作的基础性、重要性相比,仍显不足。主要表现在以下几个方面:

    (一)社会认知欠缺,执法公信力缺乏群众基础。随着依法治国方略的稳步推进,法治观念越来越深入人心,人民群众和社会各界对社会公平正义、司法公正权威的要求和期望越来越高。检察机关作为国家专门的法律监督机关在维护社会公平正义、司法公正权威方面的作用越来越为人民群众所知晓,群众对检察工作的认知度和知晓度逐渐得到增强。但与此同时,检察机关的神秘感和封闭性并没有完全消除。基层检察机关尽管身处基层,但任然存在深入群众不够、了解群众不够、服务群众不够等问题。不少人民群众对基层检察机关和检察职能仍然比较陌生,很多群众不知有检察院,更不清楚检察机关的职能,甚至一些国家机关工作人员对检察机关和职能也存在认识盲区和误区。社会认知的缺乏,直接影响了基层检察机关的执法公信力。

    (二)执法环境不佳,执法行为不被信服。一些国家机关工作人员特别是某些领导干部,对法律监督的重要意义缺乏深刻认识和正确理解,有的认为法律监督可有可无,没有认识到法律监督的作用,有的认为法律监督就是“找麻烦”,对部分违法行为的严重危害认识不够深刻,往往造成检察机关执法不被接受,或执法效果大打折扣。以反渎职侵权工作为例,不少国家机关工作人员把渎职当成是工作失误、好心办坏事,认为不需要追究渎职者的刑事责任,对渎职者百般袒护,甚至阻挠干涉查办案件。犯罪嫌疑人、被告人对自身的渎职侵权罪行认识不够,狡辩多于悔过,对基层检察工作抵触情绪较大,甚至出现法院判处越轻,被告人越是不服的现象,以种种理由提请再审,企图获得无罪判决。此外,在一些地方,人民法院与检察机关认知存在偏差,除了法律和案件本身的复杂性之外,人民法院对渎职侵权案件往往较为慎重,渎职侵权案件的量刑轻刑化问题比较严重,这种情况直接影响的检察机关的执法公信力。除反渎职侵权工作外,因执法环境不佳而影响检察机关执法公信力的问题,在民事、行政诉讼监督等方面表现得也十分突出。

    (三)地区公信力参差不齐,整体公信力对某项工作的依附性大。各地基层检察机关执法公信力参差不齐,发展极不平衡。这种公信力的地域差别,不仅在各省之间表现突出,在各个省内,甚至设区的市内,各县市区差别也比较明显。此外,基层检察机关的整体执法公信力,往往取决于查办职务犯罪的职能是否发挥充分,一般讲,查办职务犯罪力度大的地区,基层检察机关执法公信力高;反之,执法公信力偏低。这种整体公信力的部门依附特性,从一个侧面反映了基层检察机关各项工作发展不平衡的问题,直接反映了其他法律监督工作执法公信力不足的问题。

    二、基层检察机关执法公信力不足的原因

    总体而言,基层检察工作没有满足人民群众对查办渎职侵权犯罪的司法需求是基层检察机关执法公信力不足的原因所在。具体原因如下:

    (一)监督力度和监督质量不能满足人民群众要求和期待。随着检察机关法律监督定位越来越明确,基层检察机关在打击刑事犯罪、查办职务犯罪、强化诉讼监督的等方面,发挥着越来越重要的作用。但是一方面在社会转型时期,社会矛盾凸明显增多,腐败犯罪依然易发多发,司法不公不廉等问题将持续存在;另一方面,随着依法治国方略的深入推进,人民群众对社会公平正义、对自身权益越来越关切,对检察机关履行法律监督职能的要求越来越高。检察机关尤其是基层检察机关承担着大部分法律监督具体工作,但任然存在履行职能不充分,履职质量不高等问题,如查办职务犯罪的领域还不够宽,在一些领域检察机关还没有有效监督,职务犯罪大案、要案,尤其是领导干部职务犯罪的查处力度还有待提高;对诉讼活动监督在有的诉讼环节发挥作用还比较有限,对司法不公问题的监督纠正力度还不能满足人民群众的要求和期待;同时,发现监督线索的能力还不够、监督不彻底等问题,集中反映了检察机关自身监督质量还不够高。在严峻的社会现实和强烈的群众期望面前,监督力度和监督质量存在的不足从根本上制约的基层检察机关执法公信力的提升。

    (二)执法行为不能满足人民群众对基层检察执法行为规范性的要求。检察机关作为国家的法律监督机关,必须首先做到自身严格公正文明执法,才能使自身执法行为得到信任与支持。近年来,检察机关先后开展了“规范执法行为,促进执法公正”专项整改活动、“反特权思想、反霸道作风”专项教育暨“检风检纪整肃”活动、“发扬传统、坚定信念、执法为民”主题实践活动等,通过树立为民理念、端正执法观念、健全规章制度、强化督促检查、完善监督制约等措施着力解决执法不规范的突出问题,取得了较好成效。但是,活动的成效是初步的、阶段性的,执法不严格、不规范的问题仍然存在,执法不公、执法不廉、执法不文明、作风不端正的问题仍然出现,滥用检察权、以权谋私的问题仍有发生,直接严重损害了基层检察机关的执法公信力。

    (三)队伍素质不能满足人民群众对基层检察执法能力的要求。基层检察干警是基层检察机关执法公信力的人格载体,不论是执法力度的加强,执法质量的提高,还是执法行为的规范化运行,都需要通过基层检察干警的具体工作来实现,人民群众对基层检察机关的认知和评价,很大程度上来源于对每位基层检察干警的认知和评价。现阶段基层检察队伍素质与人民群众的要求还有一定差距:一是业务能力不足。有的干警法律素养不够,对法律理解不够准确和全面,尤其对新法新规缺乏系统学习理解。二是职业道德或缺,不能严格按照“忠诚、公正、清廉、严明”为核心的检察官职业道德规范自身行为,“恶人监督罪人”现象时有发生;三是纪律观念不强。在开放、透明、信息化条件下规范执法的意识不够强。个别干警违反警用车辆管理规定,公车私用、酒后驾车造成交通事故;个别干警不注意仪容仪表,八小时外活动有违廉政建设规定等。虽然这些状况在数量上属于少数,但对检察机关公信力造成的损害却是毁灭性的,应引起足够重视。

    (四)监督制约机制不能满足人民群众对基层检察执法行为审视的要求。对检察机关执法活动的监督制约机制,其意义不仅限于保证检察机关严格、公正执法,还在于通过监督机制的建立和完善,以制度性的安排,让人民群众以可知的和可见的形式审视法律监督部门,无形中提高人民群众对检察机关履职的信任程度和接受程度。目前,对基层检察机关监督制约存在以下不足:一是外部监督制约方面,人大、政协和社会等监督多限于宏观或事后监督,人民监督员监督虽有一定成效,但力度仍显不足,有的地方流于形式,对具体环节的监督也难以深入。二是内部监督制约方面,职务犯罪案件决定逮捕权上提一级、案件管理机制的建立和完善等改革措施,虽然进一步加强了内部监督制约力度,但总体而言内部监督制约仍存在内松外紧的问题,监督不够全面和严格,内部监督的强度对外说服力还不够。　

    三、提升基层检察机关执法公信力的途径

    提升基层检察机关执法公信力是一项长期的系统性工程,笔者认为需要从以下方面努力:

    (一)树立“执法为民”理念,从满足人民群众的司法需求出发提升执法公信力。执法理念之于执法行为具有先导性,决定执法行为的方向,是执法公信力的思想基础和核心。基层检察机关和检察人员树立“执法为民”理念是权力来源于民所决定的。如何执法为民?一要为民,二要执法。“为民”是执法的目的所在。“执法”是满足人民群众司法需求的基本途径。基层检察机关和检察人员在工作中,只有牢固树立执法为民理念,怀揣为民谋利的情感,才能从人民群众的利益出发,积极规范地履行法律监督职能,通过积极履行法律监督职能使人民群众感到自身的司法需求得到积极回应,自身的合法权益得到切实维护,使人民群众与之产生共鸣,获得信任和支持。当前,要以开展为民务实清廉为主要内容的党的群众路线教育实践活动为契机,进一步强化检察人员宗旨意识教育。

    (二)毫不动摇地坚持以查办案件为中心,扎实履行法律监督职能。查办案件是基层检察机关的基本任务。基层检察机关执法公信力,最终要通过办案来提升。第一,“以办案为中心”实质是要求基层检察机关自身“勤政”,积极履行法律监督职能。第二,“以办案为中心”要正确认识办案数量和办案质量的关系。办案数量是基础,只有在确保办案规模的前提下,才谈得上办案质量,在保证办案质量的情况下,数量的增加才有意义。第三,“以办案为中心”要服务于党和国家的工作大局,以专项工作为切入点,从人民群众最关系的问题着眼,拓宽监督领域,提高办案数量。第四,切实加强内部质量管理和控制,努力提高监督质量和水平。

    (三)规范执法行为,提高基层检察机关执法规范化程度。“严格执法、规范执法是社会主义法治理念对司法工作的基本要求,是人民检察院法律监督公信力的重要保证。”[2]经过多年的执法规范化建设,基层检察机关执法规范化的制度化建设初见成效。高检院制定下发了《检察机关执法工作基本规范》,相关条块工作也不断严格各项执法规范要求,各地从未放松各项规范执法机制的建立。应该说,规范执法行为的制度性规范已经比较完备,但是制度的执行和落实情况却不尽如意。有的检察人员对规范文本知之甚少,甚至有的规范文本被束之高阁;有的地方在执行中流于形式,不严格、不到位等问题较多,这种现象在基层检察院尤为突出。因此,我们要充分认识规范化建设的艰巨性和长期性,在重视制度建立的同时,应该更加重视制度的落实,进一步加强组织领导,加强规范文本的学习,通过经常性的检查机制,督促业务规范的执行和落实。

    (四)加强基层检察队伍建设,提升基层检察执法能力。队伍素质的高低决定基层检察工作的前途和命运。高素质的基层检察队伍是提升基层检察执法公信力的人才保证。针对基层检察队伍实际,建议采取以下措施加强队伍建设:1.针对干警业务能力不足的问题,创新教育培训的方式方法、科学规划教育培训的内容,进一步提升教育培训的实效性。2.加强检察职业道德和纪律建设。检察人员具有良好的检察职业道德和纪律观念,是检察机关具有社会公信力的基础。一方面,要抓好职业道德和检察纪律的规范性建设,丰富检察职业道德和纪律的内容,使其更具有可操作性;另一方面,要抓好检察职业道德和纪律的实施机制建设,包括检察职业道德和纪律规范的监督实施机构、对违反职业道德和检察纪律的人员的处理程序、惩罚措施、申诉机制等,将检察职业道德和纪律落到实处。3.重视年轻检察官的培养和教育问题。年轻检察官多为上世纪七十年代末或八零后出生,具有学历高(多为法学专业本科以上学历)、接受新事物能力强、可塑性强等特点,这部分群体是基层检察队伍的新鲜力量,是基层检察检察事业的持续健康发展的希望。因此,要结合他们的知识结构、性格特点和经验积累等因素,通过因材施教,着眼于基层检察机关执法公信力提升的长远建设。

    (五)强化监督制约,提高基层检察执法行为可审视度。内外并举,切实强化对基层检察执法行为的监督制约。第一,完善接受人大及常委会监督的工作机制。在各级检察机关实施主动报告基层检察专项活动制度,积极接受人大常委会组织的专题调研和执法检查;适时向人大代表发放征求意见函,对反馈的意见积极整改落实。第二,要创新和深化各种群众监督方式,努力破除检察工作的神秘感和封闭性,使检察工作有效置于人民群众的监督之下。第三,严格案件流程监管,突出对受案环节和初查环节的监督管理,实行案件线索统一管理和初查建档备查制度。第四,强化检务督察力度。将同级督察与上级督察形式并举、定期督察与不定期督察形式并举、个案督察与专项督察并举,从执法活动、检容风纪等方面全面开展检务督察。