今年8月,十一届全国人大常委会第二十八次会议通过了关于修改民事诉讼法的决定。这是继刑事诉讼法修改后,我国法制建设中的又一件大事,也是司法体制机制改革的重要成果。修改后民诉法对于进一步促进民事司法的公正与高效,及时解决民事纠纷,保障公民民事权益和社会公共利益,促进经济社会发展,维护社会和谐稳定,具有十分重要的作用。各级检察机关要把深入学习贯彻修改后民诉法,作为加强法律监督、维护司法公正、促进社会和谐的大事来抓,确保修改后民诉法在检察工作中得到全面正确有效地贯彻执行。

    一、充分认识民诉法修改对检察工作的深刻影响

    民诉法是中国特色社会主义法律体系的重要组成部分,是规范民事诉讼活动的基本规则,也是检察机关开展民事检察监督的基本法律依据。这次民诉法修改,新设了公益诉讼、小额诉讼、司法确认等诉讼制度,对民事诉讼原则和立案、管辖、调解、证据等制度,以及简易程序、特别程序、审判监督程序、执行程序等进行完善,使民事诉讼制度进一步科学化。特别是,进一步明确了检察机关法律监督的地位和作用,规定人民检察院有权对民事诉讼实行法律监督和人民检察院有权对民事执行活动实行法律监督,并在多个方面增设检察监督的具体制度和程序,扩大了监督范围,增加了监督方式,强化了监督手段,为全面正确开展民事检察工作、坚持和完善中国特色社会主义民事检察制度奠定了更加坚实的法律基础。

    与此同时,这次民诉法修改也对民事检察工作提出了许多新要求新挑战。一是修改后民诉法新增了检察机关对执行活动、调解书和审判人员违法行为进行监督的规定,检察机关在民事诉讼中维护司法公正、维护国家利益和社会公共利益、保障经济社会科学发展的任务更加繁重。二是修改后民诉法新增了检察建议、调查核实等监督方式和手段,民事检察监督从过去主要对民事裁判进行监督发展为对诉讼程序、诉讼结果和执行活动的监督。三是修改后民诉法明确规定检察机关对当事人的申请应当在三个月内作出提出或者不予提出检察建议或者抗诉的决定,对检察机关高度重视办案效率、确保在法定期限内办结案件提出了严格要求。四是修改后民诉法进一步规范民事审判活动,完善起诉和受理程序,健全回避、裁判文书公开等制度,这些规定也对检察机关推进民事检察工作公开、法律文书说理和自身规范廉洁执法提出了新的要求。五是修改后民诉法规范了当事人向检察机关申请检察建议或抗诉的条件,如果申请没有得到检察机关支持,当事人不得再次申请检察建议或者抗诉,检察环节息诉罢访、维护稳定的压力明显增大。六是修改后民诉法对民事诉讼制度和程序的调整补充,很多涉及检察监督的新领域。全面正确理解和适用新的法律规定,需要丰富的法律专业知识和实践经验,对检察人员的法律监督能力既提供了锻炼提高的重要平台,又是更加严峻的挑战。

    各级检察机关和广大检察人员一定要充分认识民诉法修改的重大意义和对检察工作的深刻影响,既清醒看到面临的挑战,又牢牢把握民事检察工作发展的重要机遇,牢固树立正确的监督理念,坚持敢于监督、善于监督、依法监督、规范监督,更加重视完善法律监督机制、提高法律监督能力,全力以赴做好各项准备工作,确保明年1月1日起修改后民诉法在检察机关顺利实施。

    二、准确把握民诉法修改的立法精神,进一步明确民事检察工作的职能定位

    民事检察监督是检察机关法律监督职能的重要组成部分,也是中国民事司法制度的鲜明特色。要以学习贯彻修改后民诉法为契机,进一步深化对民事检察监督职能定位的认识,切实解决好民事检察监督干什么、怎么干的问题。

    要准确把握民事检察监督的范围和对象。修改后民诉法在基本原则部分,将“人民检察院有权对民事审判活动实行法律监督”修改为“人民检察院有权对民事诉讼实行法律监督”,从立法上使民事检察监督的范围扩大到整个民事诉讼领域。要牢牢把握好民事检察监督的根本方向和本质要求,必须明确民事检察监督在性质上是对公权力的监督,监督对象是人民法院确有错误的生效判决、裁定,损害国家利益、社会公共利益的调解书,审判监督程序以外的其他审判程序中审判人员的违法行为,以及法院在执行活动中的违法情形,而不是任何一方当事人的诉讼活动。检察机关在当事人之间应当保持客观、公正立场,对当事人在民事诉讼中的违法行为不直接进行监督,必要时应当也可以通过监督人民法院的审判和执行活动予以纠正。

    要准确把握民事检察监督的方式和手段。修改后民诉法明确规定,人民检察院发现同级人民法院的生效判决、裁定、调解书具有法律规定的情形,以及审判监督程序以外的其他审判程序中审判人员的违法行为,可以向同级人民法院提出检察建议。这一规定,充分肯定和吸收了过去几年检察机关探索开展再审检察建议工作的成功经验,进一步加强了同级监督,有利于提高监督效率、节约司法资源。同时,修改后民诉法还规定人民检察院因履行法律监督职责提出检察建议或者抗诉的需要,可以向当事人或者案外人调查核实有关情况,进一步强化了检察监督手段。各级检察机关要更新监督理念、调整工作格局,转变单一抗诉的工作模式,重视并加强同级监督,综合运用各种监督方式,正确运用各种监督手段,增强监督的针对性和有效性,完善多元化监督工作格局。

    要准确把握民事检察监督的作用和效力。在维护民事司法公正方面,检察机关法律监督是整个诉讼监督体系中的一个重要方面,与其他监督分工制约、相辅相成。民事检察监督的效力主要是依法启动相应的法律程序,或者提出相应的检察建议,促使人民法院启动再审程序、纠正违法情形。在监督过程中,检察机关不代行审判权、执行权,也不代行对违法人员的处分权。要妥善处理检察监督与审判监督及其他监督的关系,支持和促进人民法院强化审判监督和自我纠错功能,准确把握民事检察监督的重点,切实把主要精力放在监督纠正通过法院审判监督和自我纠错程序未能解决以及审判、执行活动存在严重错误的问题上,更加正确有效地发挥民事检察监督在维护民事司法公正中的重要作用。

    三、适应民诉法修改的新要求,进一步牢固树立正确的监督理念

    各级检察机关要更加自觉坚持“六观”、“六个有机统一”、“四个必须”等正确发展理念和执法理念,特别是要更好把握民事诉讼规律和基本原则,进一步牢固树立正确的监督理念,为加强和改进民事检察工作提供思想保障。

    要强化敢于监督的理念。党的十八大强调建立健全权力运行制约和监督体系,对加强法律监督、推进公正司法、提高司法公信力提出了新的更高要求。这次民诉法修改,进一步强化了检察监督职能,也增加了检察监督责任。加强监督,首先必须敢于监督。尤其是民行检察工作,近年来虽然有了长足发展,但仍然是检察工作相对薄弱的环节,社会各界和人民群众对加强民行检察监督的呼声很高。各级检察机关要牢固树立敢于监督的理念,忠实履行监督职责,加大监督力度,坚决依法纠正民事诉讼中裁判不公、审判人员违法、违法执行等问题,更好地维护和促进民事司法公正。

    要强化依法监督的理念。坚持有法必依、执法必严、违法必究,是社会主义法制的基本要求。检察机关作为国家法律监督机关,必须进一步强化公正意识、程序意识、证据意识和效率意识,严格按照法定范围、对象、条件、方式和手段开展工作。在贯彻落实修改后民诉法过程中,法律规定了具体操作程序和标准的,要不折不扣地贯彻执行;法律规定较为原则的,要自觉严守检察权的边界,在法律框架内积极稳妥履行职责。需要强调的是,修改后民诉法的有些规定仍然比较原则,比如调解监督和民事执行活动监督的范围、程序、方式,检察建议的程序、效力等,需要在实践中继续稳步探索,但所有探索都必须符合立法的基本精神,遵守现有的法律规定,坚决防止和制止监督权的滥用。

    要强化规范监督的理念。规范监督是履行好法律监督职责的根本保证,也是确保严格公正文明廉洁执法的治本之策。要十分重视民事检察环节的执法规范化建设,健全案件受理、立案、审查、抗诉等环节的制度规范,实行严格的流程管理、内部分工制约、质量管理和监督。要认真研究制定法律新规定的落实措施和办法,正确把握各类监督方式、手段的适用条件,依法规范开展监督工作,努力提高监督质量、效率和执法公信力。特别是,要坚持客观公正和依法调查原则,注意规范和正确运用调查核实权。调查核实的目的是了解与生效裁判、调解书和审判、执行活动有关的必要信息,以决定是否提出抗诉或者检察建议,不能超出需要了解情况的必要范围,不能替代当事人的举证责任,也不能理解为类似刑事诉讼中的侦查,决不允许任意行使调查核实权干扰法院正常审判和执行活动,更不允许利用调查核实权谋取不正当利益。

    要强化善于监督的理念。加强民事检察监督,提高监督能力和水平,必须从民事诉讼和检察监督的特点规律出发,运用恰当的监督方式和方法,以取得良好的监督效果。民事检察监督的一个重要特点,就是在错误的判决、裁定、调解书作出并发生法律效力,或者诉讼活动中的违法情形发生之后,检察机关才行使法律监督权。要正确把握检察监督介入民事诉讼的时机、方式和程度,改进监督方法,防止法律监督工作出现异化和偏差。

    要强化尊重当事人意思自治和平等的理念。民诉法明确规定,当事人有权在法律规定的范围内处分自己的民事权利和诉讼权利;诉讼当事人诉讼地位平等,诉讼权利平等,适用法律平等。检察机关在受理案件、提出抗诉或检察建议、建议和解、监督执行时,要充分尊重当事人的意愿和诉权,不能代替当事人主张或放弃权利,不能成为一方当事人民事权利的代表或者代理人。尤其要尊重当事人申诉权利的行使,除损害国家利益、社会公共利益和以违法犯罪损害司法公正的情况外,一般应以当事人申诉作为审查案件、进行监督的前提。要坚持遵循民事诉讼的基本规律,尊重当事人在法律范围内的处分权,防止和避免因检察监督的不当介入,破坏当事人在诉讼结构中的平衡性,进而造成对当事人诉权的不当干预。

    要强化司法效率的理念。效率与公正一样,都是现代司法制度的基本要求。检察机关要更加重视防止诉讼久拖不决和审判监督程序无休止反复。这次民诉法修改,规定检察院三个月审查期限,目的在于保证检察监督的及时性,也是对当事人申请的明确回应。修改后民诉法在严格限定司法机关办案期限的同时,进一步完善了简易程序、建立小额诉讼制度、立案阶段实行繁简分流、增加简单快捷的送达方式,对整个民事诉讼过程提高效率都提出了更高要求,这不仅有利于减轻当事人讼累,而且有利于及时化解矛盾纠纷、促进社会和谐稳定,具有十分重要的意义。各级检察机关要从更好实现公正与效率统一、更好保障当事人权利、更好维护社会和谐稳定出发,正确理解法律规定,严格遵守法定时限,在确保办案质量、保障司法公正的前提下,进一步改革办案模式,规范办案程序,强化流程管理,提高自身能力,提高办案效率。高检院和各省级院首先要带头作出表率。

    要强化监督与支持并重的理念。在民事诉讼中,检察机关与审判机关目标一致,都是为了实现司法公正、维护国家法制的统一、尊严和权威。修改后民诉法既完善了审判和执行程序,又强化了检察机关法律监督,将检察监督触角延伸到民事诉讼的各个环节。各级检察机关既要认真履行法律监督职责,依法监督纠正生效的错误裁判和审判人员违法行为,又要认真做好正确裁判的服判息诉工作,重视防止和制止当事人滥用诉讼权利的行为,特别是恶意诉讼、在诉讼中弄虚作假和拖延诉讼的行为,切实维护社会和谐稳定,促进司法公信建设。要不断改进监督方式和方法,积极推动检察监督与审判机关内部纠错机制的紧密衔接和良性互动,共同维护司法公正和法制权威。

    四、贯彻落实修改后民诉法的其他重大问题

    贯彻落实修改后民诉法是一项系统工程。除了监督理念、职能定位等基本问题外,从当前民事检察工作和队伍思想实际出发,还要着重解决好以下几个问题:

    (一)关于修改后民诉法的实施以及与相关司改文件衔接的问题。近年来,在中央的统一领导下,民事检察领域的司法体制和工作机制改革取得重大成果,对规范和加强民事检察工作发挥了重要作用。修改后民诉法吸收了大部分重要司改成果,但没有将所有改革成果转化为立法。从立法角度而言,有些尚不需要上升到立法层面,有些还需要进一步实践和探索,有些意见还不完全一致。因此,贯彻落实修改后民诉法,还要认真做好与相关司改文件的衔接工作:一是对于民诉法修改时已经吸收的内容,应当直接执行修改后民诉法的规定;二是司改文件与修改后民诉法不一致的,应当按照修改后民诉法的规定执行;三是虽然民诉法未作规定,但司改文件规定与立法精神没有冲突,如调阅诉讼卷宗、调查核实司法工作人员在诉讼活动中的渎职行为等,仍应继续抓好落实;四是对这次修改没有规定,但需要进一步研究解决的问题,要加强与有关部门的沟通协调,争取通过制定司法解释、联合下发文件等形式予以解决。

    (二)关于规范一审生效裁判监督的问题。我国民事诉讼法明确规定了两审终审制,当事人不服一审判决应当先行上诉,如果怠于或规避行使上诉权而转向申请检察机关动用抗诉权,不仅耗费有限、宝贵的司法资源,使两审终审制失去应有的作用,而且也损害检察监督的公信力。各级检察机关要从民行检察制度长远发展的高度,结合修改后民诉法的相关规定,认真落实第二次民行检察工作会议精神,坚决克服重监督数量轻监督质量和效率的观念。除法律规定一审终审的小额诉讼等案件以外,对一审生效裁判启动抗诉只能是少数案件,重点是据以作出裁判的法律文书被撤销或变更、因人民法院严重违反法定程序导致当事人上诉权被剥夺、审判人员有严重违法行为、当事人行使上诉权由于不可抗力、严重伤病等重大原因客观受阻等特殊情形。对其他确有错误的一审生效判决、裁定和调解书,可采用检察建议方式进行监督。

    (三)关于公益诉讼的问题。设立公益诉讼制度是这次民诉法修改的一大亮点,填补了公益保护在诉讼制度上的空白。近年来,一些地方检察机关积极探索,在一些领域成功提起了一批公益诉讼案件。但是这次法律修改时,立法机关从全局考虑,没有明确规定检察机关可以提起公益诉讼。对此我们一定要正确认识并了解立法本意。公益诉讼具有诉讼标的公共性、侵害利益多样性、诉讼目的预防性等特点,事关国家利益、社会公共利益和不特定多数人利益,而且现阶段这些案件的解决,往往不是简单的法律问题,社会高度关注,也需要社会各方面共同努力。修改后民诉法规定,对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为,由法律规定的机关和有关组织提起公益诉讼,有利于更好地维护社会公益,也有利于公益诉讼工作的依法、适度、有序开展。各级检察机关要把思想统一到立法精神上来,除法律明确授权的以外,不应当违反法律规定直接提起公益诉讼,但可以继续开展督促起诉、支持起诉工作,并结合实际加强理论研究,为完善公益诉讼制度提出建议。

    (四)关于检察工作一体化的问题。贯彻落实修改后民诉法,是全国检察机关的共同责任。要进一步完善检察一体化办案机制,明确各级检察院在民事检察工作中的职责分工。基层检察院是民事检察工作的重要基础,要通过检察建议和提请上级抗诉,重点加强基层检察院对同级法院的违法调解监督、违法行为监督、一审终审案件的审判活动监督和执行监督等工作,积极开展同级监督,同时还要认真办理上级院交办、转办的案件;高检院、省级院和分州市院在抓好自身办案工作的同时,要十分重视加强调查研究,加强对下指导,特别是重视加强和改进基层民行检察工作,重视加强对办案工作的统筹。检察机关各个业务部门都要结合自身工作和职能找准结合点和定位,建立健全协作配合机制,推动修改后民诉法的贯彻实施。要加强民行部门与控告申诉、案件管理部门的协调,明确案件受理条件,加快案件流转,提高工作效率;加强民行部门与职务犯罪侦查部门的协作,把办理民事监督案件与发现、移送司法不公背后的职务犯罪线索有机结合起来,建立案件线索、处理结果双向移送工作机制,明确移送条件、衔接程序、配合方式;加强民行部门与职务犯罪预防部门的协作,把加强类案监督、虚假诉讼监督与预防职务犯罪结合起来,针对办案中发现的容易产生职务犯罪的重点环节和重点问题,积极提出改进建议,增强监督实效,促进公正司法。

    (五)关于规范抗诉、检察建议适用范围和条件的问题。这次民诉法修改时,对生效判决、裁定和调解书新增了检察建议的监督方式。从法律规定上看,抗诉和检察建议的适用条件相同,但两种监督方式适用主体和效力不同,抗诉由上级检察机关提出,可以直接启动人民法院对生效判决、裁定、调解书的再审,检察建议由同级检察机关提出,不当然启动再审,但可以促使法院发现、纠正错误。两种监督方式相比,抗诉更具有刚性,检察建议则相对柔性,并且有利于节约司法资源、实现诉讼经济。除此之外,要充分注意修改后民诉法实施后,检察机关提出抗诉的案件大多是法院驳回再审申请或者作出再审裁判的案件,对检察机关抗诉案件质量的要求更高了,而检察建议比抗诉的适用范围更广。因此,检察机关对当事人申请在决定是提请上级检察院抗诉还是向同级法院提出检察建议时,虽然适用相同法律规定,但应区分不同的情形。其中,抗诉一般应适用于案件比较重大或者是裁判确实明显不公,发生了重大错误的情形;检察建议主要适用于已经发生法律效力的判决、裁定虽有错误,但实体裁判错误并不是非常严重或突出,办案程序有瑕疵等,就可以不提请抗诉,以取得最佳的监督效果。

    (六)关于妥善做好息诉工作的问题。化解矛盾纠纷、维护和谐稳定,是民事检察工作的一项重要职责。修改后民诉法进一步理顺了检察监督与当事人申请再审的关系,解决了重复申请、多头审查的弊端。但是在这种情况下,检察机关受理的申诉案件,已经被法院驳回再审申请或再审维持原判,符合检察监督条件的比例可能会发生变化,即使提出抗诉或检察建议,改判纠正的难度也相对增大,绝大多数案件要做息诉工作。按照修改后民诉法规定,检察监督在当事人向人民法院申请再审之后,且当事人向检察机关申请抗诉或检察建议仅限一次,检察环节防范办案风险、化解矛盾纠纷的压力明显增大。各级检察机关要更加重视引导群众依法定程序解决司法诉求,把化解矛盾工作落实到受理、立案、审查终结的各个环节。对可能达成和解的,要积极引导和促成当事人和解;对不提出检察建议、不抗诉、终结审查的,要充分说明理由和依据,耐心释疑解惑,加强心理疏导。要依托大调解工作体系,健全检调对接工作机制,加强与人民调解、行业调解、司法调解的衔接配合,形成息诉工作合力。

    (七)关于强化自身监督的问题。民事申诉案件大多直接关系当事人切身利益,检察人员在履行监督职责过程中与当事人、律师接触相对频繁。如果不重视对自身的监督制约,就容易出现违法违纪问题,严重影响监督的公信力。各级检察机关特别是民行部门要切实把强化自身监督放在与强化法律监督同等重要的位置,强化廉洁意识,严守办案纪律,始终做到防微杜渐、警钟长鸣。修改后民诉法对审判人员和执行人员进行约束的规定,同样也适用于检察人员,特别是要严格规范民行办案人员与法官、律师、当事人和中介的关系,健全回避制度,坚决防止检察人员和民事诉讼一方当事人形成利益共同体,坚决防止利用检察监督权谋取私利等违法违纪行为。要自觉接受法院、律师和当事人的制约,重视征求法院对监督工作的意见、建议,认真听取各方当事人及律师的意见。要努力扩大民事检察工作公开范围,拓宽检务公开渠道,确保民事检察权在阳光下运行。

    (八)关于完善民事检察工作考评机制的问题。工作考评是了解掌握工作进展、评估工作发展态势的重要方式,对工作发展具有重要导向作用。民事检察工作具有区别于其他检察工作的特殊性,应当根据自身特点规律,建立全面科学的考评机制。目前民事检察工作中出现的一些问题,比如一些地方一审生效裁判抗诉比例较高、发出检察建议数量多采纳少等,或多或少与地方检察机关考评机制不够科学有关。从深层次上讲,这是关系民事检察工作发展方向,关系社会各界包括相关立法、司法机关对民事检察工作评判的重大问题。各级检察机关要引起高度重视,真正从有利于促进办案数量、质量、效率、效果有机统一出发,进一步研究完善民事检察工作考评机制,引导民行检察部门在加大监督力度的同时,更加注重监督质量和效果,推动民事检察工作健康发展。

    贯彻实施好修改后民诉法,事关检察工作全局,事关检察事业长远发展。各级检察机关要把学习贯彻修改后民诉法摆在突出位置,有针对性地抓好学习培训和调查研究,抓紧完善相关配套制度,切实做好执法保障工作,确保修改后民诉法顺利实施。

    (本文是曹建明检察长2012年11月29日在全国检察机关学习贯彻修改后民事诉讼法座谈会上的讲话,发表时作适当删改)