【关键词 一事不再罚  界定  适用】

    引言

    目前，我国对于一事不再罚中的“一事”和“不再罚”的界定存在较大争议，不同观点的焦点集中在两个中心“一事”和“不再罚”上，即如何界定“一事”和“多事”，而在确定一事的前提下何为“再罚”，何为“不再罚”。只有认清这些问题，才能在行政处罚中贯彻落实一事不再罚原则，提高行政效率，保障公民权益。

    正文

     一、什么叫一事不再罚？

    （一）如何界定“一事”和“多事”。

    “一事”指行为人的一个违法行为，是行为人的一个独立完整的违法事实，对相同或不同行政主体而言，这一个违法行为要视为同一违法行为。其中，同一违法行为是指当事人实施了一个违反行政法规的行为。同一个违法行为必须由同一违法行为人实施，必须是指一个独立的违法行为，而非一类违法行为。“一事”在构成要件上，只符合一个违法行为的特征，若符合两个及两个以上违法行为的构成，就不属于一事，而变成“多事”了。根据构成要件说，“一事”可以出现几种不同情况。具体为：

    1.对违法既遂行为，应当将整个过程视为“一事”，不能分阶段而对其进行数个处罚；而对违法未遂行为，由于行为人已开始实施行为，也构成了违法，因此也应定性为“一事”处罚。

    2.连续违法行为和继续违法行为是否属“一事”？

    连续违法行为指同一违法主体出于同一主观过错，连续实施数个独立而性质相同触犯同一法律规范规定的违法行为。对连续行为以行政机关发现并处罚作为界限来界定是否属“一事”。行政机关发现违法行为连同以前数次连续行为，界定在“一事”范围内。若行为人受处罚后再实施连续违法行为，则界定为新的“一事”。

    继续行为指某种违法行为在达到既遂之后直至终止之前在一定时间上一直保持继续状态。对继续行为，无论其继续的时间长短，都应界定为“一事”。

    3.对于牵连行为是否也应认定为“一事”？由于牵连行为指行为人人出于一个违法目的，实施数个之间存在手段与目的的牵连关系牵连的构成不同违法事实的违法行为。因此，对牵连行为也应认为是“一事”。

    （二） 对“不再罚”的理解

    1.关于“一事不再罚”的法律规定。

    《行政处罚法》第二十条规定“行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的除外。”第二十一条规定“对管辖发生争议的，报请共同的上一级行政机关指定管辖。”第二十二条规定“违法行为构成犯罪的，行政机关必须将案件移送司法机关，依法追究刑事责任。”第二十四条规定“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。”第二十八条规定“违法行为构成犯罪，人民法院判处拘役或者有期徒刑时，行政机关已经给予当事人行政拘留的，应当依法折抵相应刑期。违法行为构成犯罪，人民法院判处罚金时，行政机关已经给予当事人罚款的，应当折抵相应罚金。”

    2.《行政处罚法》对”一事不再罚”规定的局限性。我们可以发现：同一违法行为一行政机关已给予罚款或罚款以外的其他种类处罚，其他行政机关能否给予不止罚款的处罚，法条中并无明确规定。因为“在《行政处罚法》立法过程中，由于人们觉得所有行政处罚种类的‘一事不再罚’原则难以确立，故暂时先确立‘一事不再罚款’原则用作过渡”[1]虽然法律无明文规定，但是在实际生活中，往往会根据行政处罚的过罚相当原则以及具体实际情况，定性是否给予其他种类的行政处罚。

    3.涉及行政处罚和刑罚的关系问题。现实中，人们对于行政处罚不能代替刑罚这一点观点比较认同。而涉及两者都存在时能否同时适用行政处罚和刑罚，能否由刑事责任完全排除行政处罚的适用，则存在较多不同观点。本文认为：一是对于刑罚和行政处罚间能够吸收的部分，如《行政处罚法》第二十八条规定的人身罚和财产法可以由刑罚吸收。二是对于不能吸收的部分，则要分别适用。三是涉及到行政处罚与刑事处罚竟合时，则：刑事处罚优先于行政处罚；依法折抵；双重适用；免予刑事处罚后还可以给予行政处罚。

    4.“不再罚”与处罚合理性结合。当判断是否应多罚时要综合考虑行政处罚中的过罚相当原则和保障当事人权益原则。行政处罚的目的首先是制止违法行为的继续发生，然后是给予行政相对人以警诫，以防范类似违法事件的再次发生，处罚本身并非目的。法律由人制定，在制定法律时立法者要有对合理性的考量。如小摊小贩违章，其危害小且对处罚的承受能力较低，一次处罚便足以纠正其行为，若对其进行多重处罚，则可能使其负担过重，侵害了其基本权益，违法了法律的初衷。因此，合理性的考量要在足以纠正违法行为的前提下参考行政相对人行为的实际危害的大小和其承受能力的高低。

    二、关于一事不再罚的具体适用问题

    由于现实生活中，行政管理活动十分复杂，违反行政管理秩序的行为及其造成的后果也往往是极为复杂的，因此，同一违法行为可能同时违反两个以上不同方面的行政管理秩序，触犯两个以上的法律规范的可能性极大。面对这种情况，既要依法处罚，对行政相对人进行适当的处罚，遵循过罚相当原则又要保护行政相对人的正当权益，防止行政权力的滥用。

    （一）一事不再罚在制度执行层面的适用

    1.积极贯彻一事不再罚原则，避免一事再罚。要用一事不再罚原则指导立法，明确相关法律规定，完善行政处罚的立法，提高立法质量；在立法时进行多部门协调，提高立法的统一性，建立多种具体制度和配套措施，力求将法律法规之间的重叠交叉压缩在尽量小的范围内。

    2.顺应现代行政活动专业性特点，提高行政处罚的专业性。将一些不适宜行政管理专业范畴的行为让位于民法来进行调整。“否则，以行政法代替民法来调整，以管理代替自律，难以保证行政管理专业的科学性”[2]。

    3.建立综合性行政执法机构，改变某些落后不合适的部门职能划分，提高行政效率，为一事不再罚原则的贯彻建立制度保障。按我国《行政处罚法》规定，政府是行政处罚的主体。实际中政府将行政处罚权分派与下属的各部门行使，现在政府可以整合各部门的行政处罚职能，在一些密切联系的领域设置专门的综合性行政执法部门，进行联合执法，防止一事再罚现象的发生。

    （二）适用法律中对规范竞合的处理

    1.当同一违法行为违反两个以上法律规范，由一个行政主体实施处罚的，该如何适用法律规范？要遵循以下原则:

    ①上位法优先于下位法；

    ②重法优于轻法；

    ③同位法中特别法优于普通法。但是若特别法在处罚上轻于普通法，则应适用普通法，这样有利于实现行政处罚目地，体现违法行为与处罚相适应的原则；

    ④新法优于旧法。当行为所违反的两个以上的法律规范属于同一个效力等级，或这些法律规范在规定受处罚行为构成上不存在种属关系时，行政主体根据新法优于旧法的原则，适用新法对违法行为予以处罚。

    2.当同一违法行为违反两个以上法律规范，由两个以上行政主体实施处罚时。例如违反许可法律规范的行为人，一个行为往往触犯数个法律规范，应由不同的主管部门分别处罚，但是为保护当事人的利益，除根据《行政处罚法》明确规定，两个以上行政机关不得同时进行罚款处罚以外，可以进行其他的行政处罚。对于行政处罚的具体实施，例如虽只能进行一次罚款，但是罚款应由哪个部门做出？在刑罚上有重罚吸收轻罚的原则。有人认为这种原则也可适用于行政处罚，但实际上这是不可行的。这在刑罚中可行，因为判决刑罚的只是法院一个机关。但是若放到行政处罚中，因为不同行政处罚由几个不同的行政主体作出决定，若采取重罚吸收轻罚，在实践上难以协调。要在实践中避免一事再罚可采取先罚吸收后罚的做法，谁先发现就由先发现者管辖，后发现者不能再做罚款。尽管不同机关的处罚理由和轻重不一致，但是也无妨碍行政处罚目的的实现。

    （三）一事不再罚适用的例外情形

    要正确适用一事不再罚原则，不能笼统的将一切情况都判定为不能再罚。一般公认的基本的例外情形有以下几种：

    1.重新作出的行政处罚决定，如行政机关认为原行政处罚不当，撤销了原行政处罚决定；行政处罚被上级行政机关或者人民法院撤销并责令重新作出具体行政行为，行政主体据此重新作出行政处罚决定，不违反一事不再罚。

    2.行政处罚的并处。行为人的一个行为，违反了一个法规规定，该法规中明确规定可以并处两种处罚，如可以没收并罚款，罚款并吊销营业执照等，这种并处亦不违背一事不再罚原则。

    3.行政处罚的换罚或易科。在一些具体的行政法律规范中，规定了行政主体对行为人给予一种处罚后，处罚难以执行，行政主体可以改施另一种形式的行政处罚，这种转处的情况也不属于一事不再罚的范畴。

    4.执行罚与行政处罚的并处。执行罚是对拒不履行法定义务的人，由主管行政主体采取连续罚款的方式促使其履行义务的一种强制手段。这时的罚款是一种强制执行的方式，目的在于促使义务人履行义务，不在于惩罚违法者，可以与对违法者的行政处罚一并适用，而是这种罚款还可以连续多次适用，直到义务人履行义务为止。

    5.行政处罚中的专属管辖。行政处罚中的有些处罚种类专属于某特定行政主体，如吊销企业执照专属于工商部门，行政拘留专属于公安部门，则对当事人的同一违法行为在有关部门处理后，还需要作出专属于特定行政主体的行政处罚种类的，则可根据有关法律规定，由享有专属管辖权的行政主体再次处罚。

    6.一个行为同时违反了行政法规范和其他法律规范的，由有权机关依据各自的法律规定实行多重性质不同的法律制裁，不受一事不再罚的限制。

    7.多个不同的违法行为违反同一种行政法规范的，可以由行政主体分别裁决，合并执行。每一种违法行为均应依法给予一次处罚，不适用一事不再罚。

    8.追加处罚，当事人对自己的违法行为向处罚机关作了重大欺瞒，且该欺瞒对该违法行为的定性和处罚产生了重大影响，则处罚机关在实施处罚后，可以根据新查明的事实对违法当事人追加处罚。

    9.多个行为人共同违法，主管行政主体可以分别对行为人进行处罚。

    10.行为人受处罚后，又实施同性质违法行为，可再次处罚。主要指连续违法行为，处罚原则是追溯以前数次行为从一处罚，如处罚后行为人又实施连续行为，按上述原则再给予处罚。

    11.两罚。指法人或组织实施违法行为时，既处罚直接行为人或主管人员，也要处罚法人或组织。

    12.行为人除受到行政处罚外还要承担民事责任。如《治安管理处罚条例》第八条规定：“违反治安管理造成的损失或者伤害，由违反治安管理的人赔偿损失或者负担医疗费用。”公安机关可以同时责令行为人承担行政、民事两种法律责任。

    掌握上述基本例外情形能够解决绝大部分情况下对于是否应适用一事不再罚原则的困惑。

    结语

    对同一违法行为侵犯了同一或者不同法律规范的各种情形作出分析，深入的研究一事不再罚原则，避免实践中对这一原则的不同理解引发的混乱，使一事不再罚原则在行政处罚中得到正确运用，使行政机关可以根据不同情况对同一违法行为作出合理合法的处罚是有着十分重大的意义的。

    而关于一事不再罚原则的讨论还将继续下去，那些经得住实践检验的内容必将成为人们的共识，得到普遍的承认，并将充实到法律中去，使之更加的全面和完善，并最终彻底解决行政处罚中的重复处罚、多头处罚问题。

【注释】

[1]胡建淼.行政法学[M].北京：法律出版社，1998，395.

[2]崔卓兰，杨平.行政处罚法学[M].北京：北京大学出版社，2005，105.

【参考文献】

[1] 胡锦光.行政法与行政诉讼法[M].北京：中国人民大学出版社.2000.

[2]应松年.中国走向行政法治探索[M].北京：中国方正出版社，1998.

[3]杨解君.秩序?权力与法律控制——行政处罚法[M].成都：四川大学出版,1995.

[4]冯军．行政处罚法新论[M]．北京：中国检察出版社,2003．

[5]应松年．行政法学新论[M]．北京：中国方正出版社,2004．

[6]罗豪才,湛中乐.行政法学[M].北京：北京大学出版社,2006 .