信访制度执行中的不当，致使“信访不信法、以访压法”成为普遍现象，尤其是在涉诉信访中，出现了信访救济取代司法救济的趋势，极大损害了司法救济的权威和公信力。上访人的诉求大多不能得到有效解决，而接访维稳的需要让地方政府耗费了大量的钱财应付接访，形成“越息越访，越访越息”的恶性循环。完善信访制度，着重构建信访救济向司法救济的衔接和转化机制，加大对司法救济的投入力度，提高审判质量和效率，提高司法救济透明度和公信力，坚决惩治司法腐败，大力推行能动司法，完善司法救助制度，是化解跨越式发展社会矛盾纠纷的有效途径。

   【关键词】： 信访救济 司法救济化解社会矛盾纠纷 依法治国

    一、我国信访制度执行现状。

    信访制度设立的初衷是加强党、政府与群众的血肉联系，几十年来，信访制度在反映人民呼声、解决各类争议、化解纠纷矛盾、维护公众合法权益等方面发挥了重要作用。信访制度的职能主要有两个方面，其一是政治参与，也就是公民给国家机关写信或者走访反映民情社意，对国家机关和工作人员的工作提出批评或建议，即所谓的“民意上达”。其二是权利救济，即信访作为一种司法救济程序的补充程序，通过行政方式来解决纠纷和实现公民的权利救济。[1]

    当前，我国正处于社会经济转型期，经济体制深刻变革、社会结构深刻变动、利益格局深刻调整、思想观念深刻变化，人民的利益诉求及表达方式呈现出多元多样多变的态势，信访实践工作也出现了新的变化。目前，公民信访活动主要有以下几种：一是请求解决个人或者集体的矛盾和困难，即反映问题、陈述要求；二是对党政机关的工作提出批评建议等；三是对国家机关及其工作人员的违法失职行为进行控告、检举；四是向国家机关咨询有关政策。目前我国公民信访的主要内容主要集中在第一和第三方面，并且多数是针对诉讼案件的，非诉讼案件的极少。[2]

    因信访执行中在程序上不受事实证据、期限、程序、方式等确定性因素要求的限制，尤其是在个案中能够“一步到位”、甚至“法外解决”，其误导了越来越多当事人将信访救济作为矛盾纠纷解决的“直通车”，在一小部分群众心目中，信访救济已取代司法救济而成为社会矛盾解决的主救济渠道，自然而然就形成了“信访不信法”、“以访压法”、“ 信政府不信法院” 、“信上级（官员）不信下级（官员）”等诸多不正常现象。而在少数涉诉信访案件中，法院的终审判决，甚至是最高法院的裁判也会被任意申诉而导致再审重审，出现“终审不终”的怪局，无疑削弱了司法救济的权威，影响了我国依法治国的进程。

    二、信访制度执行中产生的问题。

    第一，一些地方政府在信访执行中进入了“越息越访，越访越息”的恶性循环怪圈。一方面，由于信访在程序不受事实证据、期限、程序、方式等确定性因素要求的限制，尤其是在个案中能够“一步到位”、甚至“法外解决”，误导了越来越多当事人将信访救济作为矛盾纠纷解决的首要选择，更有甚者，小部分上访群众为扩大影响，引起领导重视，特意把闹访的时机选在“两会”、国庆、上级领导视察调研等特殊机会，或采取过激行为进京上访。另一方面，地方政府迫于上级政府信访考核指标的规定而采取“截访”、“息访”等非正常手段花钱买平安，买稳定，不断满足上访户无理要求，甚至有已发生法律效力的判决法外进行再调解、再解决。强烈的示范效应和上访成功经验必然会激起新一轮更为庞大的越级上访、闹访、缠访，使得信访进入“越息越访，越访越息”的恶性循环怪圈。

    第二，接访中违法息访现象屡屡见诸报端。客观上，多头上访、越级上访、重复上访、无理缠访、聚众闹访、携媒上访等行为，已经成为影响社会和谐稳定的一个重要因素，也让地方政府官员诚惶诚恐，“稳定压倒一切”的政治要求，以及信访考核制度的硬指标，使得他们又不得不采取一切办法息访。于是乎，接访者对于反复上访、无理上访、违法上访者提出的要求，即便是明目张胆的要挟，不惜作出无原则的妥协、予以满足；极少数地方政府对上访人进行非法拘禁或压制。这些方式均是以明显违反现行法律法规为代价达到息访的目的。

    前一种方式的处理结果，往往会造成负面的社会示范效应，让无理上访者更加有恃无恐，其它当事人在纠纷和矛盾中更加愿意选择以信访救济来取代司法救济，因此信访的数量呈几何式增长；而后一种违法处理方式，极少数地方政府在收买和欺骗等方法不能发生“息访”效果时，就会采取各种手段对信访群众进行打击甚至政治迫害，进而发展成为侵犯公民权利、危害社会稳定的更为严重的恶性事件，[3]比如“学习班”、“法制培训班”、“黑监狱”等，虽然是少数个别现象，但社会负面效果不容忽视，与我国依法治国的法治进程相违。

    第三，信访执行中的少数的法外处理方式极大的损害了司法救济的权威性。涉诉信访案件占信访案件的绝大部分，法院作为社会公平正义的最后一道屏障，目前我国处于经济社会急剧转型的时期，各种社会矛盾纠纷处于高发时期，这也给法院系统、特别是基层法院施加了强大的压力，在化解社会矛盾纠纷方面面临更加严峻形势和艰巨的挑战。少部分当事人遇到矛盾纠纷时，选择信访救济的意识大于司法救济意识，信访不信法，以访压法，相信行政部门而否定司法部门的观点根深蒂固。少数部门在处理部分涉诉信访案件时，以行政权干预司法权，使得已经发生效力的终审判决重审再审，使得法院的判决“终审不终”，此举无疑大大的损害和降低了司法的权威。客观而言，法院裁判的稳定性得不到保证，司法的公平就无法体现。

    信访制度执行中出现的上述问题，其根本性的原因在于两点，一是信访救济功能错位。在信访救济执行实践中，行政权大于并可干预司法权，这无疑大大降低了国家司法机关的权威，从体制上动摇了现代国家治理的基础。在制度上，信访作为一种正常司法救济程序的补充程序，通过行政方式来解决纠纷和实现公民的权利救济。但在实践中，民众更多的是相信信访这一行政救济手段并把其作为最后的希望所在。[4] 在今天得信访案件中，我们仍然可以看到古代“拦车陈情告御状，击鼓鸣冤盼青天”现象，在信访救济中，他们“信访不信法”，而且公民往往把信访看成超越在其它行政救济和国家司法救济的一种特权。

    但是，由于信访部门并不具有解决这些问题的实际权力，加之信访救济执行机制不顺，机构庞杂，缺乏整体系统性，各级信访机构在没有任何监督下对信访案件层层转办，导致信访不断升级，最后很多问题没有得到解决，也加剧了社会的矛盾和导致社会的不稳定。[5]二是信访程序缺失，立案不规范[6]、结案不完善。非常规信访与非常规接访相伴而行，不断诱发严重的冲突事件。现行信访执行在程序上存在重大缺失，立案和答复均具有十分的随便意性。由于信访量特别是进京上访的人不断增加，影响到了社会稳定，中央为了强化各级领导的责任，建立了“各级信访工作领导责任制和责任追究制”，要求各级党委、政府“一把手”负总责，分管领导负主要责任，直管领导负直接责任，对因工作不到位，责任不落实，领导不负责，发生较大规模的连续到省委、省政府集体上访或到北京上访，对社会稳定和正常工作秩序造成严重影响的，追究分管领导的责任，并视情节轻重进行处理。[7]这样就迫使地方党政想尽一切办法减少民众进京上访，在极端的情况下，极少部分的手段是不符合法律规定的。

    三、完善信访制度执行以及强化司法救济地位的建议。

    第一，重新定位信访功能，重点是将信访救济剥离到司法救济中来。将信访的功能定位为政治参与功能，也就是公民给国家机关写信或者走访反映民情社意，对国家机关和工作人员的工作提出批评或建议，即所谓的“民意上达”。最大限度地限制信访在案件实体处理方面的功能，将各类涉法涉诉信访案件剥离至司法救济渠道。[8]相关领导在重视信访工作的同时，减少批示，增加指导，将各类争议逐步引导到纠纷解决的主渠道上来。应当充分发挥多元化纠纷解决机制的作用，鼓励公众更加理性地选择救济渠道，更多运用行政复议、诉讼等方式维护权益。[9] 以避免行政权对司法权的粗暴干涉。信访案件中涉诉上访占了绝大部分，无疑我们的司法工作出了一些问题，如司法效率低下、司法腐败等问题。但与信访救济相比，司法救济才是公民权利救济的最终形式。司法救济作为一种正规的由国家强力保障的权利救济方式最鲜明的特点是对程序正义的追求。程序正义的根本所在是对恣意的排除，以保证裁判的客观正确性和程序后果的不可抗拒性。诉讼当事人的权利只有在诉讼救济中才能得到明确、普遍、理性的保障。

    第二，建立信访与行政复议、诉讼、申诉等行政与司法救济等法定纠纷解决渠道的衔接机制，比如在各级行政复议机关和人民法院在信访机构设立接待室等，使大批涉法涉诉的信访案件直接进入复议或诉讼等程序，最大程度的将矛盾纠纷通过法定的程序和救济渠道解决。[10]

    第三，国家和地方财政加大对法院的人、财、物投入力度，强化业务培训，提升整体审判质量和效率。我国法院系统中，办案法官数量不足、办案经费保障不力、案多人少的局面，从客观上影响了审判的效率和质量。因此需要加大对法院系统的财力、物力和人力的投入力度，促进审判质量、审判效率和管理水平的持续提高。同时，也要加大对法院干警的办案业务能力的培训，全面提升法官办案能力，提高审判质量和效率。

    第四，大力推行司法共公开，加大司法监督，惩治司法腐败。现在各级法院都在推行裁判文书上网、庭审网上直播，这都是司法公开和接受监督的重要举措。在条件许可的情况下，将一些倍受社会关注的案件，尤其是行政诉讼的案件，通过电视、网上进行庭审直播、邀请群众进行旁听等方式，以提高司法过程的公开和透明度，逐步恢复司法裁判在群众心中的权威性和公信力。强化司法监督，加大廉政教育，尤其是加大对司法腐败和违法违纪干警的惩处，营造清正廉洁的司法干警队伍。

    第五，大力推行能动司法，推进法院对各种调解进行司法确认工作。据悉，湖北省各级法院已经开始推行法院对各种调解进行司法确认的工作。工作要求基层法院充分发挥审判权的规范、引导和监督作用，能动司法，创新诉讼与行政调处、人民调解、商事调解、行业调解以及其他非诉讼纠纷解决方式之间的衔接机制，便捷、灵活、高效地化解各类矛盾纠纷。充分发挥人民法院、行政机关、社会组织、企业事业单位及其它各方面的力量，促进各种纠纷解决方式相互配合、相互协调，做好诉讼与非诉讼渠道的相互衔接，以审判权规范、支持和保障其他非诉讼纠纷解决方式的实施，能动司法，人民法院应当按照司法确认程序、管辖的相关规定，受理当事人的申请，及时对调解协议进行审查，依法进行确认，并督促当事人履行约定的义务。以最小的诉讼成本最大限度地消除当事人之间的矛盾冲突，维护社会稳定，实现社会和谐。[11]

    第六，建立和完善司法救助制度。首先，适时推进司法救助方面的立法，从法律和制度上建立司法救助体系，要通过立法方面完善司法救助制度的相关措施，将救助的范围、措施更细化，使其具有更强的可操作性，使老百姓能切实得到司法救助带来的好处。其次，建议将司法救助资金纳入国家财政预算，从经费保障为司法救助工作提供可靠的保障，否则仅靠法院去从原本就保障不力的办案经费中筹措司法救济经费，司法救助工作往往就心有余而力不足。也可尝试建立司法救助金制度，可以吸引社会资本参与，扩大司法救济金的救助范围，但要重视资金使用情况的监督管理。完善司法救济制度，让社会的弱势群体知道打官司、能打官司、打得起官司、习惯于利用打官司将纠纷和矛盾化解掉。

    总之，信访制度执行工作在联系党、政府与群众方面起到了巨大的作用，做出了不可磨灭的历史贡献，但在我国经济社会急剧转型时期所产生的大量深层次复杂的矛盾和纠纷的大背景下，加之信访制度执行中的瓶颈制约，给信访救济执行带来了种种弊端，需要我们对其进行完善。重新定位信访救济，将信访救济剥离到司法救济中来，充分发挥司法救济，这种国家强力保障的权利救济方式在化解社会矛盾纠纷中的功能，让矛盾纠纷得到有效的化解；大力推动能动司法，充分发挥法院在社会矛盾化解中的司法裁判、调解和司法确认的作用，用最小的诉讼成本最大限度地消除当事人之间的矛盾冲突，正确、良性、科学地化解社会矛盾；与此同时，国家财政要加大对法院系统的财力物力投入力度，解决法院办案经费保障不足和人少案多的困境，为法院提高审判质量和效率提供有力保障；法院系统大力推动司法公开，强化司法监督和对司法腐败的惩处，提高司法救济的效率和权威性；建立和完善司法救助制，让社会的弱势群体知道打官司、打得起官司、主动选择打官司，充分依靠司法救济渠道消融社会纠纷和矛盾。多管齐下，主要是通过提升司法救济地位，推进能动司法，扩大司法救助，强化司法救济在社会矛盾纠纷化解中的能力，为跨越式经济社会发展做出更好的司法保障和支持，为依法治国进程的加快作出贡献。

   【参考文献】：

    [1]、伊文嘉、刘颖 《信访制度与司法救济途径的张力关系剖析》,《辽宁行政学院学报》，2008年第10期。

    [2]、张有直、李世源。《“依法信访”与我国信访制度的改革》,《湖南社会科学》[J]，2002年第6期第65页。

    [3]、陈雪平、史宏霞，《现行信访制度的弊端及改革构想》。

    [4]、陈雪平、史宏霞，《现行信访制度的弊端及改革构想》。

    [5]、于建嵘,《信访制度改革与宪政建设》。

    [6]、于建嵘,《信访制度改革与宪政建设》。

    [7]、于建嵘,《信访制度改革与宪政建设》。

    [8]、马怀德,《“信访不信法”现象值得高度警惕》,《广州日报》2010年2月2日B5版。

    [9]、马怀德,《“信访不信法”现象值得高度警惕》,《广州日报》2010年2月2日B5版。

    [10]、马怀德,《“信访不信法”现象值得高度警惕》,《广州日报》2010年2月2日B5版。

    [11]、湖北省恩施州中级人民法院,《全州法院司法确认工作实施方案》,2011年8月。