早在2007年，党的十七大就提出要完善社会管理、要健全“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局。2010年，“深入推进社会管理创新”则是中央政法委提出的全国政法机关三项重点工作之一。2011年2月，中央党校举办了省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班。当年9月，中办、国办发出通知，将“中央社会治安综合治理委员会”更名为“中央社会管理综合治理委员会”。至此，加强和创新社会管理成为当前的一个热点话题，其理论体系博大精深，其实践内容丰富多彩。本文拟在分析社会管理的基本任务与法律实施的关系、人民法院在加强和创新社会管理中的重要地位作用的基础上，从司法实践的层面，提出构建诉调衔接工作体系是人民法院参与加强和创新社会管理的有效进路之管见，供学界、同仁商榷、参考、指正。

    二、社会管理的基本任务与法律实施息息相关

    一般认为，当前中国的社会管理有七大基本任务，包括协调社会关系、规范社会行为、解决社会问题、化解社会矛盾、促进社会公正、应对社会风险、保持社会稳定。

    毋庸讳言，这七大基本任务无不与法律的实施息息相关：社会关系的协调，要以法律为准绳；一切社会行为，都要依法律来规范；解决社会问题、化解社会矛盾，诉诸法律是重要的途径之一；应对社会风险的一些制度设计，也要在法律规定的基本框架内来操作；维护社会公平正义、保持社会和谐稳定，既是法律实施的目的、又要靠实施法律来实现。

    值得我们法律人自豪和庆幸的是，改革开放30年来，我国的立法工作取得了举世瞩目的伟大成就，已制定现行有效法律236件、行政法规690多件、地方性法规8600多件，并全面完成了现有法律法规的相关清理工作。2011年1月，吴邦国委员长向世界宣布：“一个立足中国国情和实际、适应改革开放和社会主义现代化建设需要、集中体现党和人民意志的，以宪法为统帅，以宪法相关法、民法商法等多个法律部门的法律为主干，由法律、行政法规、地方性法规等多个层次的法律规范构成的中国特色社会主义法律体系已经形成，国家经济建设、政治建设、文化建设、社会建设以及生态文明建设的各个方面实现有法可依”。显然，社会管理的七大任务，也已实现了“有法可依”。那么，社会管理者的职责就是要立足本职岗位工作实际，根据形势的发展与变化，做到“有法必依、执法必严、违法必究”，做到严格实施法律，推进社会管理的加强与创新。

    三、人民法院在参与加强和创新社会管理中的重要地位作用

    随着中国经济社会的持续科学发展，随着中国民主法治建设的不断深入推进，越来越多的矛盾纠纷寻求司法的解决途径而起诉到人民法院，人民法院、人民法官承当的社会管理责任随之越来越大，党政机关、社会公众对法院、法官的要求和期待也越来越高，既要求公正办案，又要求廉洁、公开办案；既要求追求法律效果，还要求追求社会效果与政治效果。

    于是，能动司法的理念开始被最高法院高层提出并一直强调。笔者认为，这无可厚非，能动司法是中国特色社会主义司法制度对人民法院司法审判工作的内核要求。能动司法是服务型、主动型、高效型司法，是忠诚型、为民型、公正型、廉洁型司法，要求新时期人民法院必须主动服务、积极作为，超前预断、对策先行，权衡利弊、协调配合，使司法权的行使更加积极地投入到社会管理的生动实践中、更加有为地服务于大局、服务于人民。

    笔者认为，在加强和创新社会管理的实践中，人民法院要通过依法、正确行使审判权，并能动地延伸司法服务、司法保障措施，积极参与社会建设、社会管理。一是，要依法审理执行各类案件，运用司法手段，充分发挥司法的调节功能，调节经济社会关系，参与利益协调机制、诉求表达机制、矛盾调处机制、权益保障机制和社会应急管理机制建设，维护社会和谐稳定。二是，要遵循司法工作规律，探索、延伸司法提供社会公共管理、公共服务的途径、方法，充分发挥司法的服务和保障功能，积极参与到平安综治建设、特殊人群帮教管理、网络虚拟社会的建设管理以及法制宣传教育等工作中。

    四、人民法院参与加强与创新社会管理的有效进路——构建诉调衔接工作体系

如前所述，在参与加强与创新社会管理的生动实践中，人民法院除了要审判执行好各类案件、发挥司法调节功能之外，还要讲求能动司法，探索、拓展、延伸司法服务和保障社会管理、公共服务的途径。那么，如何延伸、拓展？笔者认为，在当前全国上下都在统筹狠抓“发展硬道理、稳定硬任务”、积极加强和创新社会管理、全面提高社会管理科学化水平的良好局面之下，人民法院尤其是基层人民法院，一定要站在履行社会责任的政治高度，抓住机遇、强化措施，努力构建诉调衔接工作体系，为社会和谐稳定提供更加优质的法律服务和更加有力的司法保障。

    所谓诉调衔接工作体系，是一种在构建和谐社会理论的指引下，依靠党委领导、政府等相关部门支持，法院积极参与，建立诉讼调解与一切社会调解力量相衔接的、共同化解社会矛盾纠纷的“大调解”工作体系。构建诉调衔接工作体系，要结合实际认真考量其衔接范围、机构设置、制度设计以及衔接阶段等四个基本因素。

    其一、关于衔接体系范围问题。笔者认为，其主要包括三个方面：

    一是诉讼调解与人民调解的衔接机制，即法院的诉讼调解与司法局、司法所的人民调解工作相衔接；

    二是诉讼调解与行政调解的衔接机制，即法院的诉讼调解与公安、工商、土地、建设等行政执法部门的调解工作相衔接；

    三是诉讼调解与行业调解的衔接机制，即法院的诉讼调解与商会、工商联、行业协会的调解工作相衔接。

    其二、关于衔接机构设置问题。笔者认为，应实事求是，无需专门设立机构，在法院，视衔接业务的不同情况，由不同的审判业务部门负责；在被衔接机构，则由该机构的相关主管业务部门，派专职或兼职人员与法院对接。

    其三、关于衔接机制的制度设计问题。笔者认为，制度设计对衔接机制的运行成效至关重要，必须根据各个不同衔接业务的规律、特点，未雨绸缪、超前规划，在法律规定的框架下（法无明文禁止则可突破创新），制定实施包括工作原则、工作职责、工作范围、基本操作流程以及考核奖惩等各项衔接工作制度，使衔接工作有章可循、规范科学、合理有序。

    其四、关于衔接阶段问题。笔者认为，衔接机制的时间节点应涵盖诉前、诉中、诉后的任何阶段。诉前，即纠纷一发生，在法院立案前即可衔接调解，不要进入诉讼程序。诉中，即案件诉到法院立案后，按照自愿原则开展衔接调解，让当事人自愿履行，不要进入执行程序（对此，笔者特别要提及行政案件不得调解的问题。笔者认为，行政诉讼调解程序的突破设立势在必行。司法实践中，对一些房屋、土地征收补偿，法院已经在采取协调的方式来处理；其他行政案件，也是如此。不承认为调解，而称为协调，实际上就是调解，是以被告补偿或重作而原告撤诉作为结案方式，这是没有制作调解书的调解，立法上应作出回应、进行规范指导）。诉后，即在判决生效进入执行阶段，也可以进行衔接和解。

    五、对基层法院构建诉调衔接工作体系的实践建议

    笔者认为，基层法院审理着全国法院80%以上的案件，在实现把矛盾纠纷“化解在基层、化解在萌芽状态”的过程中起着基础性、关键性的重要作用。为此，基层法院更应责无旁贷，着力能动司法，积极参与社会管理加强与创新，结合当地经济社会发展形势和法院自身工作实际，努力构建诉调衔接工作体系，充分发挥新时期诉调衔接工作在社会管理综合治理中的基层基础、前沿阵地作用，有效促进经济社会和谐稳定发展。

    结合基层法院工作实践，笔者建议基层法院可以先从以下几个方面着手构建诉调衔接工作体系。

    一是积极探索建立诉讼调解与人民调解衔接机制。可在法院设立专门的人民调解工作室，开展法院诉讼调解与司法局、司法所人民调解衔接工作，建立以法院为主导，司法所为纽带，村（居）调委会等调解组织为基础的“三级联调”网络，并聘请社会知名人士担任“特邀调解员”，实现调解职能配合和力量整合。可与司法局联合制定下发《关于设立人民调解工作室的若干意见》、《关于人民调解衔接工作的若干规定》、《人民调解委员会规章制度》、《人民调解工作室规章制度》、《人民调解与诉讼调解衔接联席会议制度》、《关于全县人民调解三级联调工作的若干规定》、《关于人民调解委员会人民调解员选聘、管理的若干规定》等工作制度，为人民调解委员会和人民调解工作室明确了一套比较科学的工作职责、工作范围、工作程序和工作要求，确保人民调解与诉讼调解工作有效、有序、有力运行。

    二是积极开展巡回审判工作。结合各乡镇矛盾纠纷特点，立足解决群众“诉讼难”，在各乡镇设立巡回办案点，实现巡回审判覆盖全县各个乡镇；设立巡回办案组，由业务骨干担任组长，聘任各乡镇司法所所长为司法联络员，制定《巡回审判工作制度》，采取定点与巡回办案、定期与灵活机动相结合的工作方法，巡回法庭干警适时到乡镇办公点定点办公，受理起诉，接待当地群众的法律咨询，审判调解案件，走访乡镇乡村、社区，了解社情民意。

    三是积极探索设立交通巡回法庭。可在公安交警大队设立交通巡回法庭，制定《交通巡回法庭工作细则》，选派业务骨干协助交警调解，对经交警调解达成协议的交通事故案件进行司法确认，以“一站式”工作流程处理交通事故纠纷，实现就地立案、就地审理、就地调解、就地宣判、就地执行的高效工作模式。同时进一步加强与保险机构协作，发挥各方合力，强化诉讼保全，联动化解矛盾纠纷，保障法律文书确定的义务得以顺利及时实现。

    四是积极探索建立法官挂点乡镇综治信访维稳中心工作机制。可与县社会管理综合治理委员会联合制定《关于开展“法官挂点衔接乡镇综治信访维稳中心联动化解社会矛盾”工作的意见》，选派业务骨干挂点帮扶指导乡镇综治信访维稳中心，开展诉前调解及调解协议的司法效力确认、参与乡镇综治信访维稳工作、对调解员队伍的教育培训、法制宣传等各项工作，强化日常工作联系，做好矛盾纠纷的排查疏导，挂点法官采取灵活多样的巡回办案方式，上门、就地立案和调解、开庭等，方便群众诉讼，依法高效审理案件，及时化解矛盾纠纷。五是积极探索建立诉讼调解与行政调解衔接机制。

    比如，可与县工商局联合制定《开展多元化调解衔接工作意见》，建立诉讼调解与工商行业性调解衔接工作机制，明确具体的审判业务部门与工商局12315申诉举报服务台、各乡镇工商所、消委会分会联合开展诉调衔接工作范围、内容及职责，合力加大消费权益纠纷与生产经营纠纷的调处力度，促进创造良好的生产、经营及消费环境。此外，还可以建立与县武装部衔接的军人军属维权衔接工作机制、建立与团委衔接的青少年维权衔接工作机制、建立与社会劳动保障局衔接的劳动争议当事人维权衔接机制、建立于妇联衔接的妇女儿童权益保障衔接工作机制，等等。六是积极探索创建“无讼社区”。可任命社区法官，在社区设立社区法官工作室，实现司法引导与社区自治的良性互动，积极开展诉前调解、小额速裁、巡回审判、法制宣传、司法建议等工作，努力把矛盾纠纷化解在基层、化解在萌芽状态、化解在诉讼之前，引导社区群众在法律的框架下,正当行使权利,和谐安宁相处,促进基层从“化讼”到“少讼”,再力争到“无讼”的转变。

    六、结语

    当前中国各个领域的改革创新是社会主义运动史上的伟大创举，是中国共产党人对世界文明作出的巨大贡献。改革创新的进程，必然伴随着新旧体制的博弈冲突。社会管理的加强与创新，亦是如此。作为人民法院尤其是基层法院，在加强与创新社会管理的进程中，必然大有可为，也必然大有作为，一定要贯彻科学发展观，顺应时势变更、回应公众对司法的新要求、新期待，坚持与时俱进，不断改革创新，探索服务保障经济建设、社会管理的新举措、新载体，为经济社会的科学发展、和谐稳定，充分发挥调节、规制、保障等司法功能。而作为法律人，我们的任务就是要积极投身于加强与创新社会管理伟大而生动的实践中，在各自的工作岗位上，为社会管理科学化水平的不断提升，发挥聪明才智、实现人生价值。

   【作者简介】：

    张海光，男，中共党员，1972年8月出生，1993年毕业于华东政法学院法律系、取得法学士学位，2006年毕业于厦门大学法学院、取得法律硕士学位，现任福建省周宁县人民法院院长。

    刘婷，女，中共党员，1977年3月出生，1999年毕业于南昌大学法学院，2003年毕业于北京大学法学院，取得法学学士学位。现任江西省九江市浔阳区人民法院副院长。