近年来，随着我国社会的不断进步和发展，各种法律关系也日趋复杂。在我国司法实践中，由于现代行政管理权所触及领域的不断拓展，民法与行政法出现了相互渗透的趋势，这就导致了实践中民事争议和行政争议交织在一起的纠纷与日俱增。由于民行竞合诉讼案件所涉及的法律关系比较复杂，同时对于此类案件的审理，相关立法及司法解释也没有明确规定。

    因此，在处理此类案件时，如何确定其性质，管辖权以及适用程序，如何协调解决两个不同性质的争议，对于维护法律的权威，提高审判效率、降低诉讼成本具有至关重要的意义。笔者在认真研究国内理论界与实务界有关民行竞合诉讼案件不同审理模式的基础之上，全面分析了我国当前审判实践中民行竞合诉讼案件审理现状存在的问题及原因，并就如何构建符合我国国情的民行竞合诉讼案件的审理模式提出了具有针对性和可行性的建议，以确保审判实践中民事与行政审判权的有效运作。    

   【关键词】： 民事诉讼   行政诉讼   竞合诉讼   审理模式

    一、问题的提出

    案例：2004年9月，山东省德州市人民政府依据申请人李世俊提交的其与李德友的房屋买卖协议及申请材料，为李世俊颁发了德集用[2004]字 第072号《集体土地使用证》。同村村民李世刚不服，遂提起行政复议，山东省人民政府以鲁政复决字[2005]6号复议决定予以维持。李世刚不服，认为诉争土地上的房屋是自己向李德友购买，德州市政府不应为李世俊颁发土地使用证。2005年5月19日他向法院提起行政诉讼，要求撤销政府颁发给李世俊的土地使用证。2005年4月13日，李世刚也已向法院提起民事诉讼，要求确认其与李德友房屋买卖合同的法律效力以及确认他和李德友签定的房屋买卖合同无效。法院以行政案件的审判须以相关民事案件的审理结果为依据，而民事案件没有审结为由，于2005年8月3日裁定中止 行政诉讼。2006年6月德州市中院作出终审判决，认定李德友与李世俊的房屋买卖协议有效，李德友将房屋卖于李世刚的行为应为自始无效。行政诉讼遂恢复审理 。

    这是一起典型的民事与行政问题交叉案件，即合同关系与行政管理关系的交叉。该案涉及到两种不同的法律关系：一是民事法律关系，包括李世俊与李德友因房屋买卖而形成的合同关系；李世刚与李德友的房屋买卖合同关系。二是行政法律关系，即德州市人民政府因颁发《集体土地使用证》这一具体行政行为而与其相对人李世俊、间接相对人李世刚的行政法律关系。在本案当中，德州市人民政府颁发《集体土地使用证》的这一具体行政行为的合法性取决于房屋买卖合同的效力。根据我国现行法律规定，解决民事纠纷和行政纠纷应当分别适用不同的诉讼程序。但是，当同一个案件涉及两种不同性质的法律关系时，究竟应当适用何种诉讼程序，我国现行法律没有做出非常明确的规定，以至于司法实践当中审判人员在审理此类案件时常常感到无所适从。上述案例中的审理方式实际上是司法实践中法官们惯用的处理民行竞合诉讼案件的一种方法。

    事实上，这种方法是符合现行法律的规定的。依据《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第51条第6项规定，案件的审判须以相关民事、刑事或者其他行政案件的审理结果为依据，而相关案件尚未审结的应中止诉讼。法院最终采取了“民行分立”，即先通过民事诉讼程序决民事争议，待双方权利义务关系明确后再恢复行政诉讼的审理模式解决了这一纠纷。由于民行分立的审理模式便于操作，所以在我国司法实践中大多数基层法院都采取了这一做法。

    然而，这一做法也存在许多弊端，其中比较突出的问题是审判期限过长效率不高。俗话说，“迟来的正义非正义”，中止行政诉讼的审理，待民事诉讼作出裁判后再恢复行政案件的审理的做法，从提高诉讼效率的角度来说，必然会严重延迟对当事人合法权益的保护。事实上，在审判实践中由于法律关系的错综复杂，很多民行叉案件的审理方式非常混乱，曾经引起轰动的“高永善诉焦作市影视器材公司房产纠纷案”就是一个典型的实例 。案件各方当事人为了三间房屋的所有权，分别进行了民事诉讼和行政诉讼，此案历经河南省焦作市各级人民法院乃至最高院的数次民事和行政审判，先后发出18个裁判，纠纷至今仍未解决。之所以出现这样一种现象，非常重要的一个原因就是，法律对于此类案件如何审理没有明确的规定，导致实践中出现行政诉讼与民事诉讼双轨并行、行政判决与民事判决相互矛盾的局面，从而严重影响了我国司法的权威性。

    因此，随着我国民事与行政交叉案件的不断增多，如何构建符合我国国情的民行竞合诉讼案件的审理模式，已成为当前人民法院迫切需要解决的问题，该模式的构建对于维护法律的权威，实现公正与效率的统一，以及降低诉讼成本都具有至关重要的意义。

    二、 民行竞合诉讼案件的界定及表现形式

    目前我国法学界对民行交叉问题的研究还很不成熟，“民行竞合诉讼案件”在学界有很多不同的表述，比如，“行政争议与民事争议的交织”，“民事行政争议关联案件”，“竟合诉讼”等。目前国内大多数学者将此类案件界定为，在法院审理案件的过程中，同时存在需要解决的民事争议与行政争议，在法律事实上有一定的关联，处理结果互为因果关系或者互为前提条件的一种案件形式 。

    实践中，民行交叉的案件的表现形式不外乎以下六种:

   （1）民事主体的设立、变更、消灭与行政纠纷的交叉。在民事法律关系中，民事主体的设立、变更与消灭并不是自然发生的，它必须经过行政登记或确认，并接受国家行政机关的管理。如公司、个人独资企业、个体工商户等民事主体的设立、变更或消灭等，都必须经有关行政机关登记才发生效力。由于这些行政行为在行政法诉讼中都具有可诉性，因此，在这些行政行为被起诉时，而该民事主体又与其他主体之间存在其他民事争议，就会构成行政争议与民事争议的交织。

   （2）合同纠纷与行政管理的交叉。在司法实践中，有相当一部分行政行为的合法性取决于民事合同关系的有效性，只有先解决了民事合同的有效性问题，才能进一步解决行政行为的合法性问题。比如在办理土地使用权登记或者房屋所有权登记时，必须要向登记机关提交土地使用权转让合同或者房屋买卖合同。如果因为合同发生争议，一方提起民事诉讼，要求确认合同无效或撤销合同，同时又提起行政诉讼，要求撤销行政机关的登记行为，此时就会出现行政争议与民事争议的交叉。  

   （3）物权变动与行政争议的交叉。这种类型的交织经常出现在物权登记领域，由于我国对不动产物权的设立、变更、等物权变动行为实行严格的登记制度，非经登记，不发生物权变动的法律效力，同时不动产和重要动产的抵押也要进行严格登记，从而使得这种行政登记行为直接影响物权关系的效力。因此，无论是物权变动行为还是行政登记行为，两种关系当中任何一方出现争议，都有可能会波及到另一方。

   （4）相邻关系纠纷与行政争议的交叉。由相邻关系性质决定，各种相邻权所受到的侵害一般都是来自相邻人的侵权行为。随着现代行政管理权的不断扩张，行政行为对相邻权关系的影响程度也越来越深，由此导致相邻人的侵权行为经常都是与行政机关的批准或者认可结合在一起。因此，在因相邻各方因为相邻关系引起纠纷时，常常是行政争议与民事争议交织在一起。

   （5）知识产权纠纷与行政争议的交叉。依据相关法律规定，行政机关负有对知识产权纠纷进行处理的法定职责。因此，行政机关对知识产权做出的判断和裁决，必然会对知识产权人及相关权益人产生重大影响。如果当事人起诉行政机关所做的决定，即提起行政诉讼。那么，行政诉讼的审理就不可避免地会涉及知识产权关系方面的民事争议，从而引起民事诉讼与行政诉讼的交叉。

   （6）民事侵权责任与行政争议的交叉。实践中，民事侵权责任与行政管理行为常常会发生竞合，行政违法与民事侵权结合在一起共同造成当事人的经济损失，于是就出现了民事侵权责任与行政侵权责任的竞合。受侵害人无论是主张民事赔偿还是行政赔偿，都将造成行政争议与民事争议的交叉。

    按照我国现行的司法制度，审判权由人民法院统一和独立行使，法院在审理不同性质的案件时需要依据不同的程序法，适用不同的审理模式。当民事争议与行政争议相互交织或相互影响时，如何界定此类争议的性质，如何处理不同诉讼程序之间的关系，如何为民行竞合诉讼案件找到一条科学合理的解决路径，已经成为我国审判实践中亟待解决的问题 。  

    三、 我国实践中民行竞合诉讼案件的审理模式

    随着社会的不断发展变化，审判实践中的民行竞合诉讼案件与日俱增。对于如何处理此类案件，我国立法没有明确的规定，只有相关司法解释条文常被援引以解决此类案件 。这些条文主要有：1、《民事诉讼法》第136条：本案必须以另一案的审理结果为依据，而另一案尚未审结的，中止诉讼。 2、《最高人民法院关于民事诉讼证据若干规定》第77条：人民法院就数个证据对同一事实的证明力，可以依照下列原则认定:国家机关、社会团体依职权制作的公文书证的证明力一般大于其他书证。 3、《最高人民法院关于执行中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第51条：案件的审判须以相关民事、刑事或者其他行政案件的审理结果为依据，而相关案件尚未审结的，应中止诉讼。4、最高人民法院《关于执行中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释》第61条：被告对平等民事主体之间民事争议所作的裁决违法，民事争议当事人要求人民法院一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理。

    从以上司法解释的条文中我们可以看出，目前我国对于民行竞合诉讼案件的审理，尚无完整系统而又具体明确的法律规定与实践运作规则。因此，我国民行竞合诉讼案件审理的立法现状，决定了审判实践中人民法院对民行竞合诉讼案件的处理，常常采用以下几种审理模式。

    1、“证据审查”模式。有部分法院对于民行竞合诉讼案件采取证据审查模式，即针对某些民事与行政交叉案件，并不区分民事先行或行政先行，人民法院只要依据法定程序，全面、客观地审查核实证据，即将行政机关的具体行政行为作为法定依据进行审查，并据此直接作出民事裁判。如果有关当事人提起的行政诉讼的生效判决与民事判决不一致的,再通过启动民事再审程序予以解决。

    2、“先行后民”模式。“先行后民”是民行竞合诉讼案件审判实践中最为常见的一种审理模式，在司法实践中法官普遍认为，行政权具有一定的社会权威性，司法权不应过多地干涉行政权，先行后民有利于民事纠纷的解决。因此，人民法院在审理民事诉讼案件过程中，如发现涉及民事与行政交叉问题，一般会采取行政权优先原则，建议当事人通过提起行政诉讼解决涉及行政行为的问题，并中止民事诉讼，最后根据行政诉讼的结果确定双方当事人之间的民事关系。

    3、“先民后行”模式。“先民后行”模式也是此类案件审理中较为常见的一种方式。根据最高院《行政诉讼法》若干问题的解释第51条第6项的规定，案件的审判须以相关民事、刑事或者其他行政案件的审理结果为依据，而相关案件尚未审结的应中止诉讼。在实践中有相当一部分民行竞合诉讼案件常常涉及到合同纠纷和行政管理关系的交织，行政行为的合法性常常是以合同关系的有效性为前提，本文所提到的这个案例就是一个典型的例子，在这个案件当中行政行为的合法性就取决于民事合同关系的有效性，因此，法院最终采取了“先民后行”，即先通过民事诉讼程序决民事争议，待双方权利义务关系明确后再恢复行政诉讼的审理模式解决了这一纠纷。

    4、“行政诉讼附带民事诉讼”模式。最高院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题解释第61条规定了法院可以审理行政案件中的民事争议。据此，有人认为该解释为我国行政附带民事诉讼的提起提供了法律依据。但事实上该司法解释并没有采用“行政附带民事诉讼”的概念，理论界对于这一概念也还没有达成共识，同时由于尚未有正式法律、法规的规定，法官们对该模式的程序设定、诉讼规则等均存有较大疑惑 。因此，很少有法院采用此种模式审理民行竞合诉讼案件。

    四、 民行竞合诉讼案件审理中存在的问题及原因分析

   （一）民行竞合诉讼案件审理中存在的问题

    以上有关于民行竞合诉讼案件的审理方式,在审判实践中存在的问题也是不容忽视的,这些问题主要有:

   （1）法院的行政判决与民事判决常常出现相互矛盾的局面,从而严重影响了我国司法权威。

    有的法院在民事审判中，常常以未经法定程序解决而存在争议的行政行为为依据做出裁判，后因该行政行为被依法判决撤销,而出现民事判决与行政判决相互矛盾的局面。甚至有的法院直接以行政机关的意见或答复为依据作出民事判决,而不参照相关的法律依据,因行政机关的意见或答复与法律规定不符,而导致民事判决依据错误。

   （2）民事审判中法官常疏于对行政行为所认定事实予以审查，从而导致民事判决错误,严重影响司法公正。

有的法官在民事诉讼中遇到当事人举出行政行为为证据时,经常会对此种形式的证据采取置之不理的态度。结果人民法院在民事审判中对于那些作为证据而使用的行政行为，即使出现错误时也不会予以纠正,从而使这些错误的行政行为继续存在并具有效力。由于人民法院在民事审判中对于此类证据疏于审查,导致人民法院有时在没有查清事实时就作出判决,从而影响司法的裁权威性和公正性。

    (3) 诉讼效率不高,既给当事人造成讼累，又浪费了有限的司法资源,从而影响社会的和谐与稳定。

    根据我国法律规定, 当民事纠纷与行政纠纷相互交叉时，一般由人民法院的行政审判庭和民事审判庭分别按照各自的诉讼程序进行处理。这样就造成了很多法院的民事审判庭和行政审判庭在审理此类案件过程中缺乏进行必要的沟通,从而使得一个案件往往久拖不决审判期限过长,并且裁判结果常常出现相互矛盾的局面。经常是一个案件几经周折,重复诉讼,严重超出审理期限,这样不仅既影响了办案效率,增加了人民法院的诉讼成本,浪费了有限的司法资源,而且还不利于当事人合法权益的保护。由于相关案件得不到及时解决,人们的生产、生活秩序也就得不到及时恢复,从而影响了社会关系的和谐与稳定。

   （4）行政附带民事诉讼模式缺乏明确的法律依据且适用范围过于狭窄

    最高院关于执行《行政诉讼法》若干问题的解释第61条规定：“被告对平等主体之间民事争议所做出裁决违法，民事争议当事人要求人民法院一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理。”该司法解释普遍被认为是建立行政附带民事诉讼的法律依据。但是由于适用条件的限制，该条法律规定适用的范围过于狭窄，司法实践中大量存在的民行交叉问题只有行政裁决附带的民事争议可以被纳入行政诉讼并案审理，因此，这样一种审理模式还远不能应对实践中各种错综复杂的民行竞合诉讼案件。

   （二）对民行竞合诉讼案件审理现状的原因分析

    审判实践中各法院对于此类案件的处理方式很混乱，究其原因主要有两个:

（1）民行竞合诉讼案件的审理缺乏明确的法律依据，造成了法院的处理方式混乱而不统一

    虽然在司法实践当中，有相关司法解释可以被援引以解决民行叉案件，但这些规定根本无法解决目前审判实践中存在的问题。比如，《民事诉讼法》第136条第5项以及最高院关于执行《行政诉讼法》若干问题的解释第51条第6项中均规定了中止诉讼必须以另一诉讼的提起为前提，但如果另一诉讼未被提起，法院又应如何应对，法律没有明确规定；最高院关于《民事诉讼证据若干规定》第77条第7项对证据的效力进行了规定，那么，如果在民事审判中对公文书作为证据进行审查的结果与对该公文书证的行政裁判不一致又该如何处理呢？法律对于这一情形的出现并没有明确规定；最高院关于执行《行政诉讼法》若干问题的解释第61条尽管是对民行竞合诉讼案件审理模式改革的一次大胆尝试，但是与刑事附带民事诉讼相比，该条文过于简单，对成立条件、适用范围及审理次序等都未规定，且缺乏可操作性。再者，该规定的适用范围过窄，无法形成普遍适用的审理模式。因此，我国立法及司法解释上根本不存在比较系统和完善的民行竞合诉讼案件的审理模式。这种立法的缺失，造成了司法实践中对此类案件审理上的许多混乱，严重影响了民行竞合诉讼案件的正确审理，损害了司法的权威性，不利于我国的法治建设 。

   （2）理论研究还很不成熟,很难为民行竞合诉讼案件审理模式的构建提供支持

    由于我国立法对民行竞合诉讼案件的处理方式缺乏全面系统的规定，同时学界对民行竞合诉讼案件的理论研究还很不成熟,没有形成公认权威的观点,从而影响了理论对于审判实践的指导、推动作用。比如，最高院关于执行《行政诉讼法》若干问题的解释第61条规定：“被告对平等主体之间民事争议所做出裁决违法，民事争议当事人要求人民法院一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理。”该司法解释普遍被认为是建立行政附带民事诉讼模式的司法依据。但是对于行政附带民事诉讼这一模式，理论上也存在两种截然不同的观点，支持者一般以行政附带民事诉讼能够提高法院诉讼效率、避免相互矛盾裁决之产生,以及保障法院准确和公正地处理案件为由，而对这一审理模式予以认可。而反对者则认为行政诉讼不能附带民事诉讼,认为行政诉讼与民事诉讼两种不同诉讼机制之交叉适用,容易导致诉讼时效、诉讼管辖、证明责任、判决效力、判决执行等程序问题出现,并且,行政诉讼附带民事诉讼并不能很好地实现诉讼效益和避免相互判决产生之预定目标,因而没有存在的必要性。

    笔者认为，如果我们在当前的现实情况下，要使理论更好的应用于实践，就必须在理论创造的过程中更多地考虑现实性问题，而不能一味的追求理论框架的合理致使脱离实践。只有这样我们的理论才能为一种制度的构建提供坚实的基础。

    五、对构建我国民行竞合诉讼案件审理模式的思考

   （一）案件审理模式选择的标准

    由于民行竞合诉讼案件的复杂性和多样性，在构建此类案件的审理模式时，应当结合案件具体情况和我国具体国情，分别设置不同的审理模式。民行竞合诉讼案件的审理模式不外乎以下两种：分别审理模式；合并审理模式。那么民行竞合诉讼案件是应该合并审理还是分别审理？笔者认为，应着重考虑以下情况：

   （1）民事诉讼与行政诉讼的联系是否紧密。如果两者联系比较紧密，可考虑选择合并审理的模式；如果不够紧密则可以分别审理。两者的联系是否紧密主要是看一方的审理是否必须以另一方的审理为前提或依据，或者二者是否是基于同一行政行为或同一事实而产生。

   （2）案件本身的复杂程度。一般来说，民行竞合诉讼案件中总有一个争议为主要争议，另外一个为附属争议。如果该附属争议比较复杂，则需要由两个不同的审判庭分别审理，以保证审理的正确性；如果该附属争议比较简单，事实清楚，法律适用明确，则可采纳附带审理的模式由主要争议的审判庭处理，以节约司法资源。

   （3）法院管辖是否统一。由于行政诉讼和民事诉讼有关管辖的规定不同，有可能导致法院的管辖权不统一。因此，如出现相关联的民事诉讼与行政诉讼由不同法院管辖时，则不应适用合并审理，应该分别审理。

   （4）要尊重当事人的诉权。在符合合并审理条件的情况下，应该给予当事人合并审理以及分别审理的选择权，这也是对当事人诉权尊重的需要。

    综上，在尊重当事人选择权的基础上，合并审理模式主要适用于民事诉讼与行政诉讼联系紧密、关联争议简单、同一法院管辖的交叉案件；分别审理模式主要适用于民事诉讼与行政诉讼联系较松、关联争议复杂、不同法院管辖的交叉案件。  

   （二）分别审理模式的适用

    分别审理也被称为“分别诉讼法”，就是将民事、行政纠纷分别按照各自的程序进行审理。 主要有“先行后民”和“先民后行”两种模式。到底行政先行还是民事先行，需要根据案件具体情况做不同的处理，不能一刀切。

    首先，此类案件必须符合分别审理的条件，即民事诉讼与行政诉讼联系较松、关联争议复杂、属不同法院管辖或虽属同一法院管辖但当事人不同意合并审理的。

    其次，根据具有先决性质的诉讼确定两者的先后关系，从而决定采用何种审理模式。如果行政争议的解决取决于民事争议的解决，则民事诉讼应先行处理，如果行政诉讼已经进行，则行政诉讼应当中止，待民事争议裁决之后，行政诉讼再恢复并以民事裁判作为审理的依据。同理，如果民事争议的解决取决于行政争议时，则可采用先行后民模式，中止民事诉讼程序，待行政判决做出之后，民事诉讼程序再恢复进行。

    但在适用这一模式时，有两个问题是我们需要注意的，第一，法官在开庭前应履行告知义务。在民行竞合诉讼案件的诉讼过程中，如果主要争议的解决依赖于关联争议的解决时，而双方当事人均未提起民事或行政关联诉讼的情况下，法官应告知当事人首先提起民事或行政关联诉讼。第二，在法官履行告知义务以后，当事人明确表示不再另案提起诉讼，在法院审作出判决后，而当事人又另案提起诉讼时该如何处理？是否可以立案？笔者认为，遇到此类情况，当事人的起诉应当受到限制，因为在诉讼中当事人不再另行起诉的意思表示，我们可以把它理解为是当事人对自己诉讼权利的一种处分。法院依据当事人放弃诉讼的意思表示，可依职权启动对涉及其它诉讼领域的证据效力进行认定，以避免当事人滥用诉权，确保司法的公正与统一。如果不限制当事人的诉权，法院的告知和当事人的意思表示已无实际意义，不能从根本上避免判决不统一的现象 。

   （三）合并审理模式的适用

    合并审理主要采用附带诉讼的模式，包括民事附带行政诉讼和行政附带民事诉讼。这一审理模式的适用必须符合一定的条件，即民事诉讼与行政诉讼联系紧密、关联争议简单、属同一法院管辖且当事人选择合并审理。至于是行政附带民事诉讼还是民事附带行政诉讼，则要根据主诉的性质来确定。我们知道，主诉是民事诉讼与行政诉讼中具有预决力的诉讼，它的解决是另外一个诉讼解决的前提或依据。因此，在民行竞合诉讼案件中，当民事诉讼的解决是行政诉讼解决的前提或依据时，民事诉讼是主诉，此时采用民事附带行政诉讼的模式。反之，则采用行政附带民事诉讼的模式。关于审判机构的选择我们需要按照主诉的审理机构来确定，当主诉是民事诉讼时，该民行竞合诉讼案件统一由民庭审理；当主诉为行政诉讼时，则由行政庭审理。在这样的审理模式下，有两个问题同样值得值得我们关注：

    第一，由于民事诉讼和行政诉讼的诉讼规则不同，因此，在合并审理时要注意各自适用各自的规则，不能混淆。如行政诉讼不适用调解、反诉；民事诉讼在举证责任上一般采用“谁主张谁举证”的原则，即原被告双方都有举证责任，而行政诉讼由被告对其具体行政行为的合法性承担举证责任。

    第二，要明确界定合并审理模式的适用范围，防止范围过于宽泛。因此，对于哪类案件适用行政附带民事诉讼，哪类案件适用民事附带行政诉讼，要予以明确，否则容易出现行政诉讼或民事诉讼的随意扩张，将不相干的民事诉讼或行政诉讼牵连进来的情况。因此在确定范围时既要考虑我国现存的法律规定又要便于当事人诉讼，便于人民法院审判。  

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