河南省郑州市二七区人民法院以“人民法官为人民”主题实践教育活动为动力，不断更新司法理念，积极探索新形势下人民法院社会管理创新的有效途径。以贴近民众服务基层百姓为契机，积极构建“四级矛盾化解体系”，社会成效显著。河南省省法院张立勇院长作出专题批示，在全省法院推广。“小平台干出了大事业”。中央创先办联络组组长、中组部干部四局副巡视员陈龙发，中央组织部组织一局副厅级巡视员张伯平、中央创先办联络组成员、中央国家机关工委宣传部宣传处副处长曹志平等先后到二七区法院实地调研，对该院四级矛盾化解体系创新社会管理的做法给予充分肯定。

　　一、二七区法院“四级矛盾化解体系”的主要做法

　　“四级矛盾化解体系”，即以在本辖区面积较大、人口密度较高、矛盾纠纷较多的街道办事处设立巡回法庭为基础，在一个社区建立一个巡回审判站，一个楼院建立一个巡回审判点，一个楼栋聘一名调解员（社会法官），从而构建一个由庭、点、站、员四个层级组成的，横跨辖区办事处、社区、楼院、楼栋四个层次的全方位、一体化的法律服务网络与矛盾化解体系。

　　“四级矛盾化解”机制，是以“法院干警联系基层活动”为平台，以巡回法庭为基础，通过广泛整合社会资源，将法院司法服务和矛盾纠纷化解的触角延伸到街道办事处、社区、楼院、楼栋，从而形成了对城市辖区法律服务与矛盾化解的全覆盖。

　　目前，二七区法院已在面积较大、人口密度较高、矛盾纠纷发生较多的长江路办事处、淮河路办事处、建中街办事处、德化街办事处、福华街办事处、蜜蜂张办事处等6个办事处建立了6个巡回法庭，在办事处下辖的45个社区建立了45个巡回审判站、613个楼院建立了613个巡回审判点，1579个楼栋选聘了1579名调解员（社会法官）。巡回法庭庭长从具有审判员资格的素质高、业务强、会协调、能干事的中层副职中竞争上岗产生，享受法院中层正职待遇，携一名书记员在巡回法庭开展工作。巡回审判站、巡回审判点联系人及楼栋调解员（社会法官），均从群众推荐的人选中优先选拔社会形象好、群众威信高、热心公益事业的人士担当。同时，在巡回法庭、巡回审判站、巡回审判点制作“四位一体”法律服务网络和矛盾化解体系联络图，并在各社区上墙张贴，将巡回法庭、巡回审判站、巡回审判点负责人和楼栋调解员（社会法官）的姓名、联系电话等情况予以公布，便于辖区群众联系。

　　四级法律服务网络和矛盾化解体系以构建和谐辖区、和谐街道、和谐社区、和谐楼院为目标，坚持把法律送进社区、楼院，送到群众家门口，为群众提供零距离、全天候、低成本、便捷、高效率的司法服务。巡回法庭作为总牵头实施法律服务和矛盾化解工作，主要履行以下五项职责：

　　一是为基层党（工）委、政府（办事处）提供法律服务。对辖区党（工）委、政府（办事处）的重大决策进行合法性审查，确保辖区党（工）委、政府（办事处）重大决策的合法性，避免法律风险，预防重大不稳定因素的发生。

　　二是整合基层司法资源。巡回法庭通过对人民调解组织、社会法庭等社会调解组织和楼栋调解员（社会法官）进行业务指导和培训，将辖区人民调解组织、社会法庭、治保会以及楼院长、楼栋长等各类社会力量纳入法律服务网络和矛盾化解体系之中，实现对社会资源的整合，形成矛盾纠纷化解的有效合力。

　　三是办理辖区民事案件。对辖区发生的各类民事纠纷，联络各类调解组织、调解员（社会法官）进行联合调解，调解不成的依法进行处理。巡回法庭处理纠纷时，简化程序，不再到法院立案，实行零距离调解、零距离立案、零距离阳光审判、零距离执行。

　　四是开展普法宣传。通过到居民家门口巡回审判，定期设立法律讲堂、以案说法、法律咨询、法制黑板报等形式，在辖区群众中开展法律宣传，普及与群众生产、生活相关的法律知识，提高群众法律意识和依法维权意识，营造依法、和谐的氛围，预防、减少纠纷的发生。

　　五是做好诉调对接。第一，诉前引导、诉中对接。巡回法庭在接到当事人起诉后，对于符合诉前调解的案件，告知当事人诉前调解的功能及快速、简便等优点，引导当事人自愿到巡回审判站、巡回审判点由调解员（社会法官）进行先行调解。调解不成、当事人要求起诉的，由巡回法庭直接审查立案，进行审理。巡回法庭对已经立案受理的民事案件，在征得双方当事人同意后，委托或邀请社会法庭、人民调解组织进行调解。第二，业务对接指导。在社区公示和向调解员（社会法官）发放印有巡回法庭工作人员姓名、照片和联系方式的联系卡，便于调解员（社会法官）与法官及时联系，交流信息，进行法律咨询及业务指导。特别是在处理重大、疑难纠纷时，调解员（社会法官）能及时与巡回法庭的法官联系，交流调解技巧、纠纷处理方式、调解协议的制作，提高纠纷处理质量。第三，司法确认。巡回法庭及时对人民调解组织和社会法庭主持下达成的调解协议进行审查，对合法有效的依法予以确认，树立社会法庭、人民调解组织的权威。对经审查确属应予变更、撤销或确认无效的调解协议依法不予确认，对审查中发现的问题及时向社会法庭、人民调解组织反馈，帮助其总结经验，提高工作水平。

　　在上述“四位一体”法律服务网络和矛盾化解体系中，巡回法庭法官承担着七大职责，即“七员”，党委政府的参谋员、民商事案件的审判执行员、化解社会纠纷的调解员、社会法庭及其他调解工作的辅导员、辖区社情民意的收集员、群众诉求的服务员、法律政策的宣传员；调解员（社会法官）承担着七项职责，即“七员”，社会矛盾调解员、法院与群众沟通的联络员、法院工作宣传员、巡回审判的陪审员、社情民意的收集员、法院工作的信息员、案件公正审理的监督员。

　　二、二七区法院四级矛盾化解体系取得的成效

　　四级矛盾化解体系通过在社区建立巡回审判站、在楼院建立巡回审判点、在楼栋选聘调解员（社会法官），不仅密切了法官与群众的联系，而且在整合基层司法资源的基础上，以便捷灵活的方法，就地化解矛盾，定纷止争，实现“小事不出社区、大事不出街道”的社会矛盾化解目标，赢得了群众的认可和信赖，取得了较好的良好的法律效果与社会效果。

　　（一）提升了案件质量与效率

　　四级法律服务网络和矛盾化解体系实施以来，二七区法院信访案件量大幅下降，诉前调解、当事人服判息诉率明显上升。一是较好地实现了案件两个效果的统一。自去年到2012年3月，二七区法院共受案8863起，审、执结案件8095起，结案率为91.33%，其中8004起案件实现了 “六无”，即无发还重审、无改判、无当事人上访、无超审限、无违法违纪、无新闻媒体负面报道。二是案件发还改判率大幅下降。去年至今，二七法院上诉案件发还19件，改判5件，与去年同期发还下降了77%，改判下降了83.4%，其中有四个月份实现了无发还、无改判的双无目标。三是有效减少了新发信访案件。今年以来，未发生一起因审判作风不严谨，沟通不畅，判后答疑不到位，案件审理不公正、不廉洁、不高效等使当事人产生不满而引发的新增信访案件；四是增强了干警廉洁自自律意识，连年未出现一起干警违法违纪案件。

　　（二）缓解了法院工作中“三难”问题，实现了“三便利”、“三节省”

　　一是缓解了法院工作中送达难、调查难、执行难的“三难”问题。四级法律服务网络和矛盾化解体系建立后，法官可以根据“四位一体”法律服务网络和矛盾化解体系联络图，迅速找到当事人或纠纷发生地各站、点及楼栋的联系人，及时掌握案件当事人相关信息，了解案件当事人情况，有针对性地开展送达、调查、执行等工作。二是实现了便利群众诉讼、便利纠纷解决、便利整合各类调解资源的社会效果。巡回法庭成为群众身边的“流动法庭”，以灵活多样的形式调动各种社会力量，在群众家门口为群众解决纠纷，巡回法庭成了群众的邻居，法官成了群众的朋友和知心人。三是实现了司法资源、当事人纠纷解决成本、涉法涉诉信访工作投入的“三节省”。巡回法庭通过巡回审判、巡回调解、巡回调查、借助调解员（社会法官）调解等多种方式，处理纠纷形式更加灵活、多样，使当事人不离开纠纷发生地就能解决纠纷，相当一部分纠纷在法院之外、诉讼之前就得到解决，当事人解决纠纷更加省时、省力、省钱，涉法涉诉信访大幅下降，以往对涉法涉诉信访案件的投入也大大减少。

　　（三）提升了群众对法院工作的满意度

　　四级法矛盾化解体系通过巡回审判、阳光审判、送法上门，通过为基层党委政府提供法律服务，通过与社会各界接触，拉近了法官与群众之间的距离，改变了法官在群众心目当中高高在上的形象，增加了法院、法官在群众中的威信和权威，提升了群众的满意度。在二七区人大组织的人民满意公仆单位的评选中，二七法院从37个候选单位中脱颖而出，被授予“人民满意公仆单位”称号。2011年被评为河南省优秀法院、郑州市“十佳”政法单位。同时，不少网友纷纷在河南省高级法院的网评法院栏目中，对“四位一体”法律服务网络和矛盾化解体系给予高度评价与赞扬，省高院张立勇院长曾两次作出专题批示：“请郑州中院总结二七区法院巡回审判点的做法和经验，给省高院报告”、“请省法院研究室研究二七法院的经验”。

　　（四）赢得了党委、政府的肯定和支持

　　由于四级法律服务网络和矛盾化解体系着力为辖区党委政府提供法律服务，着力于为当地群众解决实际问题，以实际工作成效，赢得了党委政府的肯定与支持。郑州市副市长时任二七区委书记朱是西对此项工作作出批示：“区法院在各乡办建立巡回法庭，是积极探索社会管理创新的新路子，得到了人民群众的拥护，取得了良好社会效果，应坚持完善，同时请政法委根据张立勇院长批示，认真总结。”二七区委、区政府从也从多方面，对这项工作给予大力支持。一是区委书记亲自带领区主要领导参加二七区法院召开的四级法律服务网络和矛盾化解机制动员会，要求区四大领导班子和各街道办事处大力支持这项工作。二是配备专项经费，为保障四级法律服务网络和矛盾化解机制的顺利进行，二七区财政为该项工作提供了专项经费，并由区财政拨付经费，为巡回法庭聘用了书记员。三是解决了必须的办公场所，各个办事处为巡回法庭提供不少于两间的办公用房，一间为办公室，一间为庭审、调解室，同时配备了办公桌椅、电脑等设备，确保了巡回法庭正常的办公所需。四是落实了职级待遇，巡回法庭庭长享受法院中层正职待遇，在适当的时侯，可以参与办事处的人大代表选举，进入办事处党工委领导班子，更好地为办事处党工委提供法律服务。五是纳入考核，区委将街道办事处对该项工作的支持、保障情况列入绩效考核和督查范围，由法院定期向区委汇报情况，对支持配合力度不大的办事处，给予通报批评，并在绩效考核中扣分。

　　三、二七区法院四级矛盾化解体系的启发与思考

　　郑州市二七区法院的四级矛盾化解体系，被领导和群众誉为“小平台干出了大事业”，近日被郑州市评为平安建设先进单位。为了立足审判职责创新社会管理，同时解决针对城区法院在街道办事处这一级没有自己的办事机构，法院联系群众渠道不畅，深度不足，触角不够，没有牢固的群众基础问题，构建起比较完善的四级矛盾化解体系并取得了良好的成效。该项社会管理创新给我们的启发主要有：

　　（一）坚持群众路线、群众观点，是做好法院工作的关键

　　过去一个时期，有的法官缺乏对民情的深入了解，不同程度存在“官本位”思想，对待当事人生、冷、横、硬，满足于高高在上，不深入实际调查研究，不深入群众倾听意见，不深入现场巡回审判，不深入细致的做调解工作，仅仅满足于坐堂问案，一判了之，淡化了与人民群众的感情，群众对裁判结果不理解，对法院工作不满意，涉诉信访大幅上升，造成了法官不了解民情，群众不了解法院，社会满意度不高的状况。这要求我们不得不从司法工作的本质特性上思考问题的症结所在，思考如何搭建一个平台，建立一种机制，用人民群众看得见、摸得着、感受得到的方式，展现法院务实、为民、公正、廉洁的执法形象？

　　根据我国的国体与政体，我们的司法权来源于人民，必须服务于人民，人民性是司法的根本属性。只有坚持司法的人民性，法官主动深入基层，深入群众，到群众中了解民生，才能满足人民群众最根本、最直接、最现实的利益诉求；也只有让法官深入群众，带着群众感情做群众工作，以人民群众喜闻乐见的方式把法理交给群众，把基于事实证据的判断解释给群众，以此化解纠纷，才能让人民群众真正了解法官和法院，从而最大限度地实现群众对司法工作的认同，提升法院在人民群众心目中的形象。正如王胜俊院长强调的：“强化群众观点，坚持群众路线，是人民法院做好各项工作，战胜各种困难和风险，不断取得事业成功的根本保证。”

　　二七区法院四级法律服务网络与矛盾化解体系的本质，就是通过设立巡回法庭、巡回审判站、巡回审判点，实现警力下沉，树立“法官不是官”的意识，使法官在感情上贴近群众、行动上接近群众，采取群众听得懂的语言、信得过的方式解决纠纷，让群众以更直接的方式和渠道接近司法、了解司法、参与司法，拉近了与群众的距离，增进了与群众的感情，密切了与群众的关系，实现了为民司法、让群众参与司法、到群众中司法、让群众监督司法，从而也让法官了解了民情、民意，让群众了解了法院、法官，树立和维护了司法的权威。

　　（二）转变司法理念，是推进法院工作健康发展的保障

　　实践中，由于对司法被动性、中立性的片面理解与认识，再加上，人民法院近年来实行以一步到庭、当事人举证、当庭裁判等为主要内容的审判方式的改革，导致实践中部分法官认为法官应严守中立、坐堂问案，不告不理、不诉不判。虽然此种认识越来越受到社会质疑，司法理论界和实务界也不断进行反思和探索。但是，从实践中的探索情况来看，法院的职责定位仍然是“矛盾纠纷的最后一道防线”，坚持不告不理，等案上门，被动地坚守阵地，打防御战，致使法院审判工作难以有效地服务党委、政府的工作大局，难于得到群众的理解与认同。同时，法官审理案件的主阵地仍是审判法庭，在法庭上通过证据审查发现案件事实，致使一些权利遭受侵害但证据不足的当事人无法赢得官司，进而寻求通过信访或其他极端方式维护权益。特别是随着当前改革的推进，许多深层次的矛盾逐渐凸显，社会利益冲突加剧，反映到司法领域便是矛盾纠纷尖锐对立，群体性纠纷增多，化解难度增大。因此，有效化解社会矛盾，维护社会和谐稳定成为法院工作面临的重要任务。这也要求我们不得不反思传统的完全被动的司法理念。

　　司法权是执政权的重要组成部分，人民法院是党领导下的人民民主专政的国家机关，人民法官是中国特色社会主义事业的建设者和捍卫者。法院要履行这样的职责，就必须自觉把工作融入党和国家工作大局之中，积极主动地为党和国家工作大局服务，法官要想忠实地履行好中国特色社会主义事业建设者和捍卫者的神圣使命，就要走出被动办案、单纯办案、就案办案的狭隘误区，坚持主动司法、服务性司法，将司法工作自觉置于当地工作大局之中，就要主动地走出法院大门，深入基层，深入实际，以积极的姿态主动介入社会，达到解决、化解和预防矛盾纠纷的目的。

　　二七区法院四级矛盾化解体系的重要方面，就是借助巡回法庭、巡回审判站和巡回审判点的平台，变被动工作为主动服务，将司法工作的触角延伸至办事处、社区，将纠纷解决的关口前移；通过巡回审判法庭对辖区重大决策进行司法审查、提出司法建议等形式积极服务当好经济社会发展大局；通过深入基层一线宣传法律、收集社情民意、了解群众诉求，主动服务群众诉求，排查纠纷，研判矛盾纠纷的产生、发展规律，预防纠纷的发生。

　　（三）加强诉讼、非诉讼的衔接，是实现审判工作两个效果统一的有效途径

　　当前，我国正处于社会转型期、矛盾多发期，新旧体制交替所引发的规范冲突，经济快速发展所导致的利益矛盾，立法移植隐含的观念脱节，使得审判工作面临多层压力，司法权威面临严峻挑战。再加上，由于多元化纠纷解决机制的缺失和实践中过分强调“司法是社会公正的最后一道防线”，许多可以通过其它方式解决的纠纷进入法院，有些纠纷仅靠司法手段又无法得到有效解决，造成公众既对诉讼盲目崇拜，又对裁判不信任，使司法处于尴尬境地。表现在司法实践中，最突出的就是法院受理案件数量、涉诉信访数量大幅上升，矛盾纠纷处理难度大。随着经济社会的多元化，多元化的经济主体、多层次的经济关系、多角度的经济交往，势必对争议解决方式提出多元化的要求，以满足不同主体在不同经济社会关系中对公正、效率在不同层次上的需要，而司法只是解决社会矛盾诸多手段中的一种。因此，如何结合法院自身的工作特点，在进一步发挥司法定纷止争功能的基础上，根据各类纠纷的特点与成因，探索利用社会力量化解矛盾，从机制上赋予当事人更广泛的选择权，增加纠纷解决机制的总体供给能力，实现诉讼内外不同纠纷解决方式的功能相济、有机结合，实现矛盾纠纷的强制消除与软性消解的统一，是当前司法面临的重大现实课题。

　　二七区法院四级矛盾化解体系，一方面通过设立巡回法庭、巡回审判站、巡回审判点，从组织机构上实现了诉讼与非诉讼的有效衔接；另一方面，通过从群众中选拔德高望众、群众公认、热心公益的社会贤达人士担任巡回审判站、巡回审判点联系人和调解员，指导、借助他们利用社会公德、人情大义、风俗习惯等化解矛盾纠纷，并采取业务指导、诉前分流、诉中对接、司法确认等形式，从工作机制上搭建起了诉讼与非诉讼的有机衔接，实现了诉讼与非诉讼矛盾解决机制的优势整合、功能互补。

　　（作者单位：河南省郑州市二七区人民法院）